דלג לתוכן הראשי
עיתון בשירות החברה
30 בדצמבר 2004 | מהדורה 25

רוצים לדעת מה קורה במערכת החינוך? לכו בנתיב הכסף

במהלך השנה האחרונה התחקה ד"ר אבי גולן אחר השאלה, כיצד מחולק הכסף הממשלתי המיועד לחינוך. הוא גילה שבמצב הנוכחי, בתי-ספר עשירים מקבלים מהמדינה יותר כסף מבתי-ספר עניים בפריפריה, במנותק מהמצב הכלכלי של הורי הילדים. גולן סבור כי המלצותיה של ועדת דברת בנושא של תקצוב בתי-הספר, אם ייושמו, עשויות לשנות מציאות זו מן    אין זה מפתיע להיווכח בפער הגדול בין ההורים בכל 

הקצה אל הקצה הנוגע להוצאות על החינוך, ובקשר שבין פער זה לבין

מצבם הכלכלי. מתוך הסרט: "לסניור באהבה"

במשך כעשרים שנה, החל מ-1983, כשהייתי שותף להקמתה של אינטל ירושלים, ועד אשר החלטתי להתפטר מן המשרה המשובחת שהיתה לי כמנהל ההנדסה של אינטל בקריית-גת ולעבוד במערכת החינוך שלנו, ראיתי שפע של חידות שהיו חלק בלתי נפרד מן הקסם של עבודת המהנדס. גם מערכת החינוך מציבה חידות לא פשוטות. המרכזית שבהן, בעיניי, ואחד ההסברים האפשריים למצבו הבעייתי של החינוך, היא שכר המורים הנמוך, כמודגם בגרף. הגרף מציג את שכרו של מורה בתיכון בעל תואר ראשון ו-15 שנות ותק כפונקציה של התמ"ג, התוצר המקומי הגולמי לנפש. הנתונים תוקנו כך שיותאמו לכושר הקנייה, כדי לאפשר השוואה עם שאר המדינות בעולם. הקו העליון מסמן מדינות המשלמות למורים שכר ששוויו הוא כפליים התמ"ג, והקו התחתון מסמן מדינות שהשכר שהן משלמות למוריהן הוא שווה ערך לתמ"ג. רוב המדינות ממוקמות בין הקווים. מדינת ישראל נמצאת בקבוצה מצומצמת יחסית, המשלמת למוריה שכר ששוויו פחות מן התמ"ג.

שכר המורים הנמוך מרתיע – שלא לומר מונע – אנשים טובים להיכנס למערכת, ומצמצם את מספרם בה. השכר הנמוך מגדיר את מעמדו של המורה בחברה כ"חלש", וזה בוודאי משפיע על הדרך שבה תופשים ההורים והתלמידים את בית-הספר ואת מקומו של המורה. אין הכוונה לטעון שהשכר הוא הגורם היחיד בבחירת האדם להיות מורה, או להישארותם של מורים מצוינים במערכת. תהליכי ההכשרה והגיוס של המורים, תגמולים לא-כספיים ואפשרויות קידום והתפתחות – כל אלה הם מרכיבים חיוניים להשגת מצוינות בהוראה. חשוב להגדיש שיש מורים נפלאים במערכת, והם שם מטעמים של שליחות חינוכית או ציונות, אבל מורים יקרים אלה נמצאים בה למרות השכר, ולא בזכותו.

לכאורה, לא ניתן להעלות את השכר בשל מספרם הרב (כ-120,000) של המורים. למרבה הפליאה, מדינת ישראל משקיעה בכל תלמיד תיכון 5,518 דולר (הנתונים שאובים מ-"Education at a Glance", 2003), סכום הנמוך רק ב-123 דולר מההשקעה בתלמיד תיכון פיני; 473 דולר פחות מן הסכום המושקע בתלמיד תיכון בריטי. למרות ההבדל הקטן יחסית בהשקעה, בריטניה ופינלנד מצליחות לשלם למוריהן כמעט פי שניים יותר מהשכר שמשלמת מערכת החינוך הישראלית למוריה. כיצד מצב זה ייתכן, או "איפה הכסף"? במהלך השנה האחרונה התהלכתי חודשים בנתיב הכסף. עדיין אינני יודע את התשובה, אבל בדרך גיליתי כמה עובדות מפתיעות על אופן התקצוב של מערכת החינוך והקשר בין התקצוב לפערים הגדולים בחינוך, ובכך יעסוק מאמר זה.

ב-1964 פורסם בארצות-הברית דו"ח קולמן, ששמו המלא הוא "שוויון ההזדמנויות בחינוך" (Equality of Educational Opportunity). זהו אחד המחקרים החינוכיים המצוטטים ביותר במאה העשרים. המחקר הוא עצום בממדיו, ובמסגרתו נבדקו 570,000 תלמידים ו-60,000 מורים ביותר מ-3,000 בתי-ספר. דו"ח קולמן היה חלק מן המאמץ הגדול בתקופת הממשל של לינדון ג'ונסון, ששיאו בעיגון בחקיקה של זכויות האזרח (Civil Right Act) ב-1964. המטרה המוצהרת של הדו"ח היתה לחקור את הקצאתם של משאבי החינוך בארצות-הברית ואת אופן התחלקותם בין הגזעים והקבוצות האתניות השונות. ואולם, קולמן ניסה לענות על שאלה הרבה יותר חשובה: איזו מן התשומות לתהליך החינוכי יש לה ההשפעה הרבָּה ביותר על ההישגים החינוכיים? התשובה, הקשה מאוד לעיכול עד היום, היא שיותר מגודל הכיתות, תוכניות הלימודים, השכלת המורים או כל גורם בית-ספרי אחר חשובים הבית, השכונה והרקע הסוציו-אקונומי של התלמיד, או במילותיו של קולמן, "מסקנה אחת בולטת מעל לכול: לבתי-הספר יש השפעה קטנה על הישגי הילד, שאינה תלויה ברקע ובהקשר החברתי שלו; עצם העובדה שלא נמצאה השפעה בית-ספרית בלתי תלויה משמעה היא שהאי-שוויון שגורמים לילד הבית שהוא נולד בו, השכונה שגדל בה, החברים ששיחק איתם, נשאר בעינו גם בתקופת הלימודים בבית-הספר והופך לאי-שוויון שהוא נאלץ להתמודד איתו כמבוגר".

סיפור אמיתי ומסעיר

ממצאיו של קולמן תקפים גם אחרי ארבעה עשורים ומאות מחקרים. חשוב לשים לב לכך, שדו"ח קולמן והמחקרים הבאים אחריו מתארים את המציאות כמות שהיא, ולא את בית-הספר הראוי אשר מצליח להתמודד עם המצוקה ועם הרקע החברתי של תלמידיו ומאפשר דווקא לילדים קשי-יום להשתלב בחברה בלי להנציח את נקודת המוצא שלהם. יש לא מעט דוגמאות בעולם, וגם בארץ, המוכיחות שבית-הספר הראוי אינו רק חזון אוטופי אלא אפשרות ממשית. אחת הדוגמאות המרשימות ביותר היא סיפורו של חיימה אסקלנטה ובית-הספר גארפילד בלוס-אנג'לס. (J. Escalante, The Best Teacher in America, Henry Holt & Co Mathews, 1988). הסיפור הפך לסרט "לסניור באהבה", או בשמו המקורי, "“Stand and Deliver. אף על פי שהסרט, כמצופה מתוצרת הוליוודית, מעגל את הפינות ומעצים את הדרמה, הרי הסיפור האמיתי הוא מסעיר דיו. חיימה אסקלנטה היה מורה מצליח למתמטיקה בבוליביה, אשר החליט להגר לארצות-הברית באמצע שנות השישים. מאחר שלא ידע אנגלית והרשויות לא הכירו בתעודות שלו מלה-פּאס, נאלץ לחזור על לימודי התואר הראשון במתימטיקה ואלקטרוניקה, וב-1974 התחיל ללמד בבית-ספר גארפילד שבמזרח לוס-אנגלס. גארפילד הוא בית-ספר ציבורי בשכונת מצוקה, שלומדת בו אוכלוסייה היספאנית של מהגרים חדשים וותיקים, יש בו תנאי מצוקה קשים ובעיות של אלימות וסמים. בסיום חמש שנים של בנייה והכנה, ניגשו חמשת התלמידים הראשונים מבית-הספר לבחינת ה-AP (Advanced Placement) בחשבון דיפרנציאלי ואינטגרלי. אין בארץ בחינה השקולה ל-AP, שהיא מעין בחינה ב-5 יחידות במתימטיקה, אבל במתכונת מוגברת מאוד. הבחינה מזכה בנקודות אקדמיות, וההצלחה בה נחשבת למכרעת באשר לסיכויי הקבלה לאוניברסיטאות הטובות בארצות-הברית. גם היום ניגשים אליה מעטים, רק כ-3.3% מכלל הילדים ו-1.2% מקרב הילדים ההיספאנים.

(The College Board, Advanced Placement Program, National Summary Reports 1984-1997 by the College Entrance Examination Board and U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census, Current Population Survey – CPS, October 1997).

בשנות השמונים היו הפערים עוד יותר גדולים. ב-1987, מעט לפני שחיימה אסקלנטה סיים את עבודתו בגארפילד, למדו במסגרת התוכנית שייסד 400 תלמידים, בדרגות קושי שונות, החל מאלגברה וכלה בחשבון אינטגרלי ודיפרנציאלי למתקדמים. 85 תלמידים עמדו בהצלחה בבחינת ה-AP. אלו מספרים שאין דומה להם גם בבתי-ספר באזורים הרבה יותר מבוססים. אני מאמין שאיש לא יחלוק על כך, שחיימה אסקלנטה הוכיח כי בית-הספר יכול להביא להישגים לימודיים יוצאי דופן גם בנסיבות של מצוקה גדולה, וכי ממצאיו של קולמן הם שיקוף של המציאות אבל אינם גזירת גורל.

פרדוקס קולמן הוא, על כן, מדוע בעצם מערכות החינוך בארץ ובעולם אינן מצליחות לשחזר את ההישגים יוצאי הדופן של חיימה אסקלנטה, ולמרות מחקר רב ופעילות מגוונת אינן מסוגלות לסגור פערים, או לפחות לצמצם אותם.

פערים גדולים

הסוגיה הזו אמורה להעסיק אותנו בישראל במיוחד. חלק ניכר מבעיית ההישגים במבחני השוואה בינלאומיים נובע מן הפערים. אחד המחקרים שהרעישו את הארץ (זמירה מבורך וגלית ליברמן, "בשם השוויון, בשם המצוינות: האם קידום המצוינות פוגע בשוויון החינוך", מגמות, כרך מ"ג מס' 1, פברואר 2004) הוא ה-TIMSS-R. TIMSS פירושו International Math & Science Study Third וה-R פירושו Repeat או בפשטות, מבחן חוזר. המבחן נערך ב-1999 ותוצאותיו המדאיגות התפרסמו ב-2002. לפיהן, מדינת ישראל (ילדי כיתה ח'), שצברה 482 נקודות, נמצאת במקום ה-28, בין תאילנד לטוניסיה, עמוק מתחת לממוצע העולמי, העומד על 519 נקודות. בלי להיכנס לוויכוח על ה"הידרדרות" של מדינת ישראל במהלך השנים, ובלי לעסוק בנושא הטעון של המבחנים הבינלאומיים ומשמעותם, ניתן לראות שאחוז הילדים החלשים מאוד, והממש בורים אצלנו, הוא גבוה להדאיג. אנשי ה-TIMSS-R חילקו את הילדים שהשתתפו במחקר לארבעה רבעונים. 75% מן הילדים בעולם השיגו ציון העולה על 396 נקודות. 396 נקודות השיגו ילדים המצליחים לעשות רק את ארבע פעולות החשבון הבסיסיות, ואולי מעט יותר. הם אינם מצליחים לפתור בעיות מילוליות או מתקשים בהן, חלשים בעבודה עם שברים ובהבנת גרפים או טבלאות. גם לפתור משוואות כמעט אינה יודעים. נוכל להתמקד בנושא הפערים, אם נבדוק אילו ילדים מצויים ברבעון הזה. ב-15 המדינות המובילות בעולם מספר הילדים הנמצאים ברבעון הרביעי עומד על 6% או פחות; בסינגפור הוא כ-1% בלבד ובהולנד – 4%. אחוז הילדים בישראל שלא הצליחו להגיע ל-396 נקודות הוא 23% , כרבע מן הילדים. כבר בכיתה ח' הסיכוי של הילדים האלה להשתלב בחברת הידע המערבית נראה זעום. אותה תמונה מצטיירת גם ממבחנים בינלאומיים אחרים, כמו PISA Program for International Student Assessment)), וכן מהתוצאות של המבחנים הארציים, החל במיצ"ב הנערך בבתי-הספר היסודיים וכלה במבחני הבגרות.

לפערים הגדולים יש מגוון סיבות אפשריות. הן בוודאי קשורות לרקע ההשכלתי והכלכלי-חברתי של דור ההורים, לתהליכים החברתיים שהחברה הישראלית עוברת, כמו גלי העלייה הגדולים או העלייה בשיעור העוני, ובייחוד בשיעור הילדים העניים. ואולם, ברצוני להתמקד כאן במערכת החינוך ובתקצובה. חשוב לזכור, שתקצוב החינוך שונה בדרגי החינוך השונים. תקצוב החינוך הקדם-יסודי אינו דומה לתקצובו של החינוך היסודי או העל-יסודי, ומימונן של חטיבות-הביניים אינו דומה למימון החטיבה העליונה, נושא מאמר זה.

ההכנסה לנפש

למערכת החינוך בחטיבה העליונה, כיתות י–י"ב, שלושה מקורות מימון עיקריים. הראשון הוא תקצוב ממשלתי, המגיע ברובו כשכר לימוד ממשרד החינוך (שכר לימוד על-יסודי). נוסף על כך, יש סעיפים קטנים רבים, כגון הוראת ערבית וצרפתית, טיפוח לקידום תלמידים לבגרות, תמיכה בבתי-ספר מקיפים, שיעורי עזר לעולים, הסעות של תלמידים, חימום ועוד. החינוך הממלכתי-דתי והישיבות מקבלים תקצוב ממשלתי נוסף דרך משרד הדתות. מקור המימון השני הוא הרשויות המקומיות: עירייה, מועצה מקומית או אזורית. בעוד התקצוב הממשלתי, מורכב ככל שיהיה, מבוסס על קריטריונים הניתנים לבדיקה ולהערכה, התקצוב של הרשות המקומית הוא תחום פרוץ ותלוי בזמינות המשאבים ובסדרי העדיפויות ברשות. הגורם השלישי, והאחרון, הוא ההורים. נוסף על אלה, יש גם מרכיב קטן של תרומות ופעילות כלכלית עצמאית, במידת האפשר. למרכיב הזה יש אולי פוטנציאל גדול, אך לפחות כרגע משקלו מאוד מצומצם ולא אדון בו בהמשך.

אין זה מפתיע להיווכח בפער הגדול בין ההורים בכל הנוגע להוצאות על החינוך, ובקשר שבין פער זה למצבם הכלכלי. הגרף הבא מסכם את ההוצאה על החינוך ואת ההוצאה על חינוך ותרבות ומציגהּ כתלויה בהכנסה ל"נפש סטנדרטית" (המושג "נפשות סטנדרטיות" הוא מפתח כלכלי המסכם את מספר הנפשות במשפחה, תוך התחשבות בהוצאה השולית הפוחתת לנפש. כך, זוג ייחשב כמשפחה שיש בה שתי נפשות "סטנדרטיות", אבל משפחה עם ארבעה ילדים תיחשב רק כ-4.25 נפשות "סטנדרטיות", ולא כשש נפשות). הוא מתבסס על סקר ההוצאות של משקי-הבית, שערכה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ב-2002. משנות החמישים ועד למחצית הראשונה של שנות התשעים ערכה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה סקרים כאלה מדי חמש עד שבע שנים. מאז 1997 הסקר נערך מדי שנה ומקיף את כלל האוכלוסייה, למעט כמה חריגים (קיבוצים, מושבים שיתופיים, בדואים שגרים מחוץ ליישובים, וכדומה). נתוני 2002 מתבססים על 6,227 משקי-בית שנפקדו ב-170 יישובים בארץ. השאלונים הם מפורטים ביותר, ומכילים מידע בכל הנוגע להוצאות המשפחה על שכר הלימוד של הילדים בגילים שונים, על חוגים, לפי סוג החוג, על שיעורי עזר ועל לספרי לימוד. מאחר שאנו עוסקים בחינוך בחטיבה העליונה, נתמקד בהוצאות על החינוך של המשפחות, מאלה שהקיף הסקר, שיש להן לפחות ילד אחד בגיל הרלבנטי (15–18); בסך-הכול 1,147 משפחות, שלהן 1,455 ילדים בגיל התיכון (1.27 ילדים בגיל תיכון למשפחה), ועוד 1,792 ילדים בגילים אחרים.

למשפחה ממוצעת מן העשירון העליון היתה ב-2002 הכנסה חודשית של למעלה מ-32,000 ₪, וקצת פחות משני ילדים בממוצע. זה נותן הכנסה לנפש של קצת פחות מ-10,000₪. משפחות אלו הוציאו כ-3,650 ₪ בחודש על חינוך, תרבות ובידור, מתוכם כ-1,360 ₪ בחודש ישירות על חינוך הילדים. למשפחה ממוצעת מן העשירון התחתון היתה הכנסה חודשית של כ-5,200 ₪, וקצת יותר מארבעה ילדים בממוצע. זה נותן הכנסה של פחות מ-1,250 ₪ לנפש. ההוצאה על תרבות, חינוך ובידור של משפחות אלו עמדה על כ-940 ₪ לחודש, מתוכם כ-360 ₪ על חינוך. כאשר פורטים את זה למרכיבים השונים (בגרף הבא), ניתן לראות שעבור ילד מן העשירון העליון שולמו מעל ל-300 ₪ בחודש בממוצע על חוגים, בעוד ההוצאה המקבילה עבור ילד מן העשירון התחתון עמדה על פחות מ-50 ₪ בחודש. אין המדובר כאן רק בחוגים לציור ולפיסול, לטבע ולידיעת הארץ או למחשבים, שניתן לראותם כמותרות, אלא בפערים ניכרים בהוצאות על שיעורי העזר ועל ההכנה לבגרות. משפחה מן העשירון התחתון שילמה על כך 13 ₪ בחודש לילד בממוצע, בעוד משפחה מן העשירון העליון שילמה 170 ₪ בחודש לילד. הפערים הגדולים ביכולת הכלכלית של ההורים דורשים דיון מסוג אחר לגמרי, אבל החלק היחסי של ההורים בהוצאות על החינוך הוא תוצאה ישירה של אופן תקצוב החינוך. בפינלנד, המובילה שבמדינות המערב בתוצאותיה החינוכיות (על-פי מבחני ה-TIMSS וה-(PISA, ההוצאה הציבורית על החינוך עומדת על 98%, וההורים מוציאים 2% בלבד על חינוך הילדים. כאשר עורכים את החישוב המקביל אצלנו, ההוצאה של ההורים מגיעה לכ-22%. ברור שבפינלנד ובמדינות דומות, ליכולת הכלכלית של ההורים יש משקל הרבה יותר נמוך.

גם אם נקבל את החלק היחסי של ההורים בהוצאה על החינוך כעובדה נתונה, הרי ניתן לעשות לא מעט עם החלק הציבורי כדי לסייע לסגירת הפערים. כדי לעמוד על מידת השקעתן של הרשויות המקומיות, נבדקו תקציבי החינוך של שבע מתוכן (תל-אביב, ירושלים, חיפה, הרצליה, בת-ים, נצרת, שער-הנגב). הושקע לא מעט מאמץ בקבלת מידע מעיריית באר-שבע כדי לתת תמונה יותר מאוזנת, הן מבחינת היחס בין הפריפריה למרכז, הן מבחינת מקומו של הדרום, והן לשם ייצוג יותר נכון של המפה הסוציו-אקונומית של ישראל. עיריית באר-שבע, מטעמים השמורים איתה, בחרה לא למסור נתונים.

השקעת הרשות המקומית

ההשקעהבחינוך מובלעת בתקציב העירוני, וכמעט אינה נדונה בפומבי, חלק מהשיח הציבורי. ראשית, ישנה בעיית הזמינות: אם את ספרי התקציב של העיריות הגדולות ניתן למצוא בספרייה העירונית או אף ברשת האינטרנט, הרי בחלק מן הערים שנבדקו אין לאזרח גישה פשוטה ונוחה לספר התקציב. פנייה אל העירייה לצורך קבלת ספר התקציב מניבה לרוב שאלות חוזרות ונשנות בדבר תפקידך, סיבת הבקשה, מקור ההפניה ועוד. במהלך המחקר נתקלתי להפתעתי בעירייה המתקיימת זה שש שנים ללא תקציב, שנמסר לי בה פלט של מחשב על נייר רציף; ברשות מקומית שסגן ראש העיר ומחזיק תיק החינוךבה ביקש ממני פרטים על תקצוב החינוך כי הגזבר לא מעביר לומידע; ובעירייה גדולה שנדדתי בה מראש אגף החינוך אל סגן ראש העיר ומחזיק תיק החינוך ומשם אל ראש העיר, ועדיין לא השגתי ולוּ גם נתון אחד. שנית, יש הבדלים ניכרים בן ספרי התקציב מבחינת התוכן ורמת הפירוט, וברובם לא ניתן למצוא הסברים וטבלאות, סיכום או כל מידע שיאפשר דיון אזרחי. לא מעט רשויות מקומיות בארץ לא הפנימו, שכדי לשמור על העיקרון של שוויון ההזדמנויות נדרש תקצוב שקוף ומובן, ושהעירייה או הרשות הם רק נאמן הפועל בשם הציבור ולמענו.

התקצוב של לימודי החטיבה העליונה ברשויות שנבדקו נע בין 0 ₪ (הרשות אינה מוסיפה כסף לחינוך העל-יסודי) לבין 10,000 ₪ לחודש. פערים אלו מגמדים את הפערים בתשלומי ההורים, שהוצגו לעיל. כותבים שונים כבר דנו בעבר בנושא האי-שוויון בתקצוב החינוך. הדגש במחקריהם, כך נדמה לי, הושם על ההוצאה הפרטית על החינוך, ובייחוד על החלק המכונה ה"חינוך האפור" (תל"נ – תוכנית לימודים נוספת, שיעורים פרטיים וכדומה). בלי להמעיט בחשיבות הסוגיה של תשלומי ההורים, נראה שהתקצוב העירוני מייצר פערים יותר ניכרים. השאלה מדוע רשות כלשהי בוחרת להשקיע בחינוך יותר מרשות אחרת היא עניין מורכב הנגזר מיכולתה הכלכלית, מיתר הצרכים של היישוב, מן ההיסטוריה המצטברת של התקציב, מתהליכים פוליטיים, ועוד. על-פי הזמנתו של משרד הפנים, יצרה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדד המשקף את הרמה החברתית-כלכלית של הרשויות המקומיות (המדד לרשויות האזוריות הוא נפרד, אך ניתן לשלבו במדד הכללי). המדד מבוסס על נתונים מ-2001, והוא כולל 14 משתנים מן התחומים הרלבנטיים: דמוגרפיה, חינוך והשכלה, תעסוקה ואבטלה, רמת החיים ומצוקות חברתיות. אשכול 1 מסמן את הרמה חברתית-כלכלית הנמוכה ביותר, ואשכול 10 – את הגבוהה ביותר. הגרף הבא מציג את ההוצאה העירונית על החינוך העל-יסודי לתלמיד כפונקציה של האשכול שבו נמצאת הרשות:

אף שההתאמה היא חלקית, המגמה ברורה: ככל שהאשכול הוא יותר גבוה, ההוצאה לילד יותר גבוהה. במילים אחרות, ההשקעה של הרשות בחינוך רק מגדילה את הפערים.

החלק השלישי במימון מערכת החינוך בחטיבה העליונה הוא חלקה של הממשלה. למרבה הפליאה, התקצוב הממשלתי מסייע אך במעט לצמצום הפערים. התקצוב לתלמיד נעשה על-פי ההוצאה בפועל. מובאים בו בחשבון עלות השעה השבועית, מספר השעות לתלמיד ורמת השירות של בית-הספר. עלות השעה השבועית היא תוצאה של ממוצע ההשכלה, הוותק והגמולים של המורים. בבתי-הספר ברשויות המקומיות שנמנו לעיל היא נעה בין 366 ₪ לבין 444 ₪. אף כי יש להיזהר מפני שהבדיקה אינה מדגם מייצג, נראה שבתי-הספר במגזר הערבי ובפריפריה סובלים מתקצוב ממשלתי יותר נמוך בשל הוותק והגמולים הנמוכים יותר של המורים המלמדים בהם. רוצה לומר, הרשויות שיש להן אפשרות ומודעות והן משקיעות יותר בחינוך, הן אותן הרשויות שעם אוכלוסייתן נמנים הורים היכולים לממן שיעורי עזר וחוגים; רשויות אלה מושכות אליהן מורים יותר מנוסים ויותר משכילים, ועל כן מקבלות יותר כסף מן הממשלה. הפערים שנמצאו בעלוּת השעה השבועית הם ניכרים, ומגיעים עד 21%. בנוסחת התקצוב הממשלתי נכלל גם מספר השעות המוקצה לתלמיד. לכאורה, מספר השעות אינו תלוי במצבו הסוציו-אקונומי של התלמיד או בהשכלת הוריו, אלא הוא פונקציה של המגמה שבה הוא לומד. ילד מירוחם או מרהט הלומד במגמה עיונית יקבל ממשרד החינוך 1.19 שעות, בדיוק כחברו מצפון תל-אביב או מהר-אדר, בלי קשר ליכולת של ההורים או של הרשות לתמוך בו. בפועל, נמצאה כאן מידה מסוימת של תקצוב דיפרנציאלי לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש. השוני שנמצא הוא בין כ-1.7 ועד 2.3 שעות לתלמיד, או פער של כ-33% בתקצוב בין בית-הספר בעל הקצאת השעות הגבוהה ביותר לבין בית-הספר בעל ההקצאה הנמוכה ביותר. הסיבה לממצא זה היא כי בבתי-הספר בפריפריה ובאזורים החלשים לומדים יחסית הרבה ילדים המתקשים בלימודיהם, אשר מופנים למגמות תמרוץ לבגרות ותמרוץ לבגרות טכנולוגית, שמוקצות להן יותר שעות.

החלק האחרון בנוסחה של שכר הלימוד הוא רמת השירות. זו כשלעצמה נוסחה מסובכת, ובה מרכיבים רבים: ספרנים, סיוע טכני, יועצות חינוכיות, רופא, אחות ועוד. לא פלא שרוב המנהלים שפגשתי בבתי-הספר או ברשויות המקומיות לא מבינים את אופן החישוב של רמת השירות בבית-ספרם ואת משמעותו. רמת השירות של בית-ספר נעה בין 85% ל-100%. כל בתי-הספר שהגיעו ל-100% ברמת השירות נמצאים בערים הגדולות; בתי-הספר האחרים נמצאים כולם בפריפריה. בית-ספר שמגיע לרמת שירות של 95% מאבד 5% מתקציבו השנתי. יש לשאול, אם בתי-הספר במרכז אכן מעניקים יותר שירות לתלמידיהם, או פשוט זוכים לייעוץ מתאים המאפשר להם לנצל טוב יותר את התקצוב הממשלתי. גם אם יש הבדל אמיתי בשירות שבתי-הספר נותנים, ראוי לתהות על ההיגיון שבכל המערכת הזו, על חוסר המובנות ועל הסבסוד ההפוך אשר מתקבל, יותר כסף לבתי-ספר חזקים ופחות לבתי-ספר באזורים הפריפריאליים.

הגרף האחרון הוא סיכום התמונה שהתקבלה.


ניתן לראות בו כיצד נבנים הפערים. בקצהו האחד – ילד מנצרת שהוריו יכולים להשקיע בחינוכו העל-יסודי קצת יותר מ-300 ₪ לחודש, ולעומתו, בקצהו האחר, ילד מתל-אביב שהוריו משקיעים בלימודיו למעלה מ-2,200 ₪ לחודש, וזה עוד לפני ההוצאה על חוגים ושיעורי עזר. הרשות המקומית בנצרת נמצאת בגרעונות קשים ואינה מצליחה להוסיף דבר על המימון; הרשות בתל-אביב מוסיפה כ-10,000 ₪ לכל ילד בבתי-הספר העירוניים. ולבסוף, הממשלה נותנת בממוצע מעט יותר מ-14,000 ₪ לחודש לילד התל-אביבי, אבל רק 12,000 ₪ לילד בנצרת, בעיקר משום שמוריו פחות ותיקים, אבל גם בשל מיעוטן של כיתות תמרוץ ובשל רמת השירות. התוצאה היא שילד הלומד בבית-ספר עירוני בתל-אביב עולה בממוצע למעלה מ-26,000 ₪ לחודש; ילד בנצרת מקבל מחצית מהסכום הזה, ואף פחות.

התקצוב הדיפרנציאלי

אין דרך להתחמק מן המסקנה, שתקצוב מערכת החינוך, לפחות בכל הנוגע לחינוך העל-יסודי, לא רק שאינו מצמצם את הפערים אלא אף מגדיל אותם ומסייע לצמיחתם; ובקיצור נמרץ, פרדוקס קולמן – לפחות בישראל – אינו פרדוקס כלל, אלא תמונת-ראי של מדיניות התקצוב. אי-אפשר לצפות מהמערכת לסגור או לצמצם פערים, כאשר בתחום התקצוב נעשה ההפך הגמור מזה.

התקצוב הדיפרנציאלי מתבטא בהעדפה בתקצוב של תלמידים מרקע סוציו-אקונומי חלש ("מדד טיפוח גבוה") על פני תלמידים מרקע סוציו-אקונומי חזק ("מדד טיפוח נמוך"). ההעדפה מאפשרת לבית-הספר להשתמש במשאבים העומדים לרשותו בצורה המתאימה ביותר לתלמידיו: הקטנת מספר התלמידים בקבוצות לימוד, הקטנת הכיתות על-ידי פתיחת כיתות נוספות, הרחבת הטיפול הפרטני בתלמידים, הפעלת תוכניות חינוכיות חדשניות, ועוד.

התקצוב שמציעה ועדת דברת לילד מן העשירון התחתון כולל תקצוב דיפרנציאלי של 11,794 ₪ להוראה, וסל שירותים קבוע (עובדי שירות ומינהל, אחיות, הוצאות אחזקה ותפעול, וכדומה) של 2,480 ₪. לזה צריך להוסיף הוצאות ייעוץ (360 ₪) וניהול (תלוי בפרופיל המנהל, בין 6% ל-8%), והוצאות על פעולתן של מחלקות החינוך האזוריות (משתנות; כ-1,350 ₪). התוצאה הסופית היא כמעט 17,000 ₪ לחודש. סימולציה דומה של התקצוב עבור העשירון העליון והעשירון האמצעי תראה את התמונה הבאה:

המצב הנוכחי (באדום) הוא הסבסוד ההפוך: בתי-ספר עשירים מקבלים מן המדינה יותר כסף מבתי-ספר עניים

בפריפריה, במנותק מן המצב הכלכלי של הורי הילדים. המלצותיה של ועדת דברת ישנו זאת מן הקצה אל הקצה. ההתנגדות של אנשי החינוך, המדגישים את הצד החברתי, כמעט אינה מובנת. נראה כאילו המבקרים, פרופ' יוסי יונה, יעל פישביין ורבים וטובים אחרים מתמקדים יותר בשלמה דברת ובקהילת העסקים שבאה להושיע את החינוך, בתהליכי השיתוף הלקויים של המורים ובשאר סיבות להתנגדות, ופחות בדו"ח עצמו ובהמלצותיו. בעיני כל מי שמצב החברה יקר לו וכל מי שמבין שאין צמצום פערים ללא תקצוב צודק, אין גרוע מדחייתו של דו"ח ועדת דברת ושימור המצב הקיים.

ד"ר אבי גולן הוא עמית בית-ספר "מנדל" למנהיגות חינוכית

הכתבה פורסמה בגיליון מספר25של "ארץ אחרת": "החינוך והמודל העסקי: האורות והצללים של ועדת דברת". לחצו כאן להזמנת הגיליון


אבי גולן, בעל תואר דוקטור במיקרו-אלקטרוניקה (הנדסת חשמל) מאוניברסיטת תל אביב, מנהל כיום את יחידת התלמידים במכון דוידסון לחינוך מדעי, הזרוע החינוכית של מכון ויצמן למדע.

תגובות פייסבוק

תגובות

תגובות

הגיבו לכתבה