דלג לתוכן הראשי
עיתון בשירות החברה
22 באפריל 2012 | מהדורה 63

טכס הסמכה של עורכי דין, 2009. צילום: יוסי זמיר, פלאש 90

מי הזיז את הידע שלי?

התומכים בהפרטה מצדדים בשינוי תפקיד המדינה מגורם מבצע לגורם מסדיר ומפקח. ואולם בתחומים שבהם לידע יש חשיבות, כמו תכנון או משפט, המעבר הזה גורם לכך שהקבלן צובר במהלך השנים מומחיות העולה על זו המצויה בידי הגורם הציבורי אשר אמור להנחות אותו. במצב דברים מעין זה, השירות הציבורי מתקשה יותר ויותר להתוות מדיניות ולפקח עליה

קשה שלא להתפעל מהדיון הער שעוררה המחאה החברתית של קיץ 2011 בעניין עובדי הקבלן. לאחר יותר משלושים שנה שבהן הועברו עוד ועוד תפקידים ציבוריים לידיים פרטיות, התעוררו רבים לבדוק כיצד הגענו אל ראשות הטבלה של שיעורי ההעסקה העקיפה בעולם. אפילו הסתדרות העובדים, שהיתה שותפה (לעתים שקטה, לעתים פעילה) להתרחבות התופעה, הודיעה על הצטרפותה למאבק במה שהיא קראה "סחר עבדים", הכריזה על סכסוך עבודה והשביתה את המשק.

יש לקוות שהישגי המחאה החברתית יהיו רבים, ויקיפו תחומים רבים במערכי השלטון והחברה בישראל; אבל גם אם ההישג היחיד שלה יהיה עצירת ההעסקה של עובדי קבלן בתחומים רבים, קליטה של רבים מהם כעובדי מדינה והשוואת תנאי ההעסקה של אחרים לתנאי ההעסקה של עובדי מדינה המבצעים עבודה דומה – יהיה אפשר לומר שמחאתם של מאות האלפים שיצאו להפגין בקיץ האחרון לא היתה לשווא.

ובכל זאת, יש מקום לשאול: למה עכשיו?

מי שביקר במאהלים בערבי הקיץ הלחים גילה התקבצויות של בעלי מקצוע מופרטים, ובהם מורים, עובדים סוציאלים, פסיכולוגים ורופאים. נציגות בולטת היתה למאהלים של ארגוני עובדים "אלטרנטיביים" (קרי, לא ההסתדרות הכללית או ההסתדרות הלאומית) כמו "כוח לעובדים" ו"מען", המתמקדים באיגוד העובדים השקופים, שרבים מהם הם עובדי קבלן. המסקנה המתבקשת היא אפוא שיותר משהמאבק בהעסקה הקבלנית היה תוצאה של המחאה החברתית, היתה המחאה החברתית תוצר (גם אם לא מודע) של ההתרחבות וההעמקה של ההעסקה הקבלנית.

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, המאפשרת ללשכה המשפטית של משרד ממשלתי להעביר נושא לטיפול גורם פרטי כאשר היא "מתקשה לטפל בנושא במועד סביר בשל עומס עבודה", מקנה למעשה גושפנקה פורמלית לתהליכים שהתרחשו באופן "טבעי" בעשור או שניים האחרונים. מיותר לציין שהפרקליטות אינה התחום היחיד מחוץ לשירותים החברתיים שניתן לזהות בו את התהליך הזה. דוגמה בולטת אחרת היא תחום התכנון הפיזי. פרויקטים בתחום הדיור, התשתיות, התחבורה, תכנון הנוף ואזורי התעשייה מועברים באופן גורף בדרך של מכרזים למשרדי תכנון פרטיים

לחצים כבדים למיקור חוץ של פונקציות מנהליות החלו בישראל בשנות התשעים. אז גם ניתן אישור להעסקת עובדי קבלן בתחומים ייעודיים, כגון מזכירות ושירותים. בשל היעדר פיקוח ובקרה על קיום המגבלה הזאת, החלו משרדי הממשלה להעסיק עובדי קבלן בקשת רחבה של תחומים.

תחילה הועברו לידי עובדי קבלן תחומים שאינם מוגדרים כ"ליבת" הפעילות. כך למשל הועברה עבודת הקלדנות בבתי המשפט לידי קבלני כוח אדם. לאחר מכן החלו הרשויות המקומיות להעסיק אחיות, רופאי שיניים, עובדים סוציאלים ומהנדסים באמצעות קבלני כוח אדם. גם מורים הועסקו באמצעות חברות קבלן. תחילה במסגרת תוכנית לימודים נוספת (תל"נ) ולאחר מכן – ובניגוד להנחיות מנכ"ל משרד החינוך – כמורים מן השורה המלמדים מקצועות חובה במשרה מלאה. בדרך כלל מורים אלה מתוגמלים רק בעבור שעות אפקטיביות, אינם נהנים מתנאים סוציאליים, ימי חופשה, שנות שבתון, הפרשות לקרן השתלמות או קרן פיצויים.

ההעסקה הקבלנית חדלה להיות מנת חלקם של "המנקים והמאבטחים" – וכיום היא תופסת חלק הולך וגדל משוק העבודה הישראלי. אם המורה, העובדת הסוציאלית, הפסיכולוגית, עורכת הדין או המהנדס המבצעים תפקיד ציבורי היו מועסקים בעבר בשירות המדינה תמורת שכר הולם (גם אם לא מרקיע שחקים) אשר שולם במועד, ונהנו מתנאים סוציאליים סבירים (כמו קרן השתלמות ופנסיה) ומביטחון תעסוקתי הולם, עובדי הקבלן המועסקים היום בתפקידים מקבילים משתכרים שכר נמוך בהרבה, אינם נהנים מתנאים סוציאליים ועומדים בפני פיטורים בהתראה מינימלית.

אכן, עצם הפגיעה המהותית בזכויות העובדים צריכה לעורר התנגדות והתקוממות. עם זאת, אין בכך כדי לומר שזהו הפגם היחיד המצוי בצורת ההעסקה הזאת. העסקה של עובדים באמצעות קבלנים בתחומי הליבה, שבהם עובדים בעלי השכלה, הכשרה וניסיון, פוגעת גם בשירות הציבורי עצמו.

העסקה קבלנית: הפרטת הפרקליטות כמקרה מבחן

גם בקרב תומכים מובהקים של מדיניות ההפרטה קיימת מוּדעות גוברת והולכת לבעייתיות הציבורית, החברתית והמשפטית שיש למיקור חוץ. לדברי ד"ר ירון זליכה, לשעבר החשב הכללי של משרד האוצר, מיקור החוץ יצר "תרבות עבריינית בהתקשרויות הממשלה… העמיק את העוני ואת הפערים החברתיים… הפחית את כדאיות היציאה לעבודה ותרם את חלקו לשיעור ההשתתפות הנמוך בכוח העבודה המאפיין את מדינתנו… [מיקור החוץ] פגע גם באיכות השירות שניתן לממשלה" ("הגווארדיה השחורה", כנרת,זמורה, ביתן, 2008, עמ' 210-209).

הדיון הציבורי בסוגיות הללו חסר עד מאוד: כיצד מיקור החוץ מרחיב את העוני ומעמיק את חוסר השוויון? האם מיקור החוץ מגביר את השחיתות בהיותו בבחינת פִרצה הקוראת לגנב? כל אלו שאלות חשובות, אשר ראויות להיבחן בהרחבה. עם זאת, במסגרת הנוכחית אתייחס אליהן רק בעקיפין, ואתמקד במה שנראית כסוגיה שאינה זוכה לדיון מספק: שחיקת הידע של המגזר הציבורי בגלל הליכי מיקור החוץ.

ההנחה היא שהשירות הציבורי מכתיב את המשימה, קובע את הסטנדרטים הנדרשים ומפקח על ביצועה. המציאות שונה. במקרים שמיקור החוץ כרוך בהוצאה של תפקידים הדורשים מומחיות (להבדיל משירותים טכניים, כדוגמת ניקיון או אבטחה) ובהעברתם לביצוע בידי המגזר הפרטי, אובדים למערכת הציבורית כוחות חיוניים וידע.

הפרטת הפרקליטות היא דוגמה חשובה לעניין הזה. העומס הכבד המוטל על הפרקליטות המדינה הוביל בעשור האחרון להסתמכות גוברת והולכת על משרדי עורכי דין פרטיים. בתחילת הדרך, כנהוג במקומותינו, לא היתה ההסתמכות הזאת מוסדרת בכללים ברורים. על כן, באוקטובר 2009 החליט היועץ המשפטי לממשלה לפרסם הנחיה בדבר "רכישת שירותים משפטיים חיצוניים על ידי משרדי הממשלה". ההנחיה היתה אמורה לקבוע סייגים וגבולות למקרים שבהם מותר לפרקליטות להעביר את הטיפול בתיקים לידי עורכי דין פרטיים. כדאי לתת את הדעת לשני פרמטרים המנחים את מסגרת ההחלטה הזאת: ניתן להעביר תיק באופן האמור כאשר "הלשכה המשפטית של המשרד הממשלתי מתקשה לטפל בנושא במועד סביר בשל עומס עבודה". במקביל, ניתן להעביר תיק ללא אישור הוועדה המיוחדת שהוקמה לצורך זה, ולהסתפק באישור היועץ המשפטי של המשרד, כאשר מדובר במשימה משפטית "הדורשת מומחיות מיוחדת שאינה מצויה בשירות המדינה". לכאורה, אין קשר בין השניים. למעשה, הקשר הדוק מאוד.

מבין הדרכים השונות המקדמות את ההפרטה, אולי הבעייתית מכולן היא זו המכונה "הפרטה על דרך המחדל" (בלשונה של פרופ' דפנה ברק-ארז) או "הפרטה בדרך של שחיקה" (כהצעתו של פרופ' אברהם דורון). במקרים מעין אלה לא מתקבלת, למעשה, כל החלטה אקטיבית להפריט את השירות. עם זאת, "ייבוש" השירות הציבורי מביא לכך שעובדיו אינם מסוגלים למלא את תפקידם באופן אופטימלי, ולכך שנוצר צורך ל"השלמת" השירות הציבורי על ידי בעלי תפקיד מקבילים במגזר הפרטי. הדוגמאות הבולטות לעניין הזה הן תחומי החינוך, הבריאות והרווחה, שם קיצוצים בתקנים ובמשאבים הובילו אזרחים רבים, המתוסכלים מהתורים הארוכים, הכיתות הצפופות, הרופאים העייפים – וככלל, משירות שאינו עומד בציפיות שלהם – לחפש אלטרנטיבות בתשלום.

יש קשר עמוק בין העברת נושאים לטיפול גורמים פרטיים בגלל עומס עבודה לבין קריטריון המומחיות. ככל שהפרקטיקה של העברת הטיפול בנושאים המצויים בליבת העיסוק של המשרד הממשלתי לידי משרדים פרטיים נעשית לשגרה, מאבדים עובדי המשרד הממשלתי את מיומנותם לטפל במגוון הולך וגדל של נושאים. יתר על כן, הגדרת היועץ המשפטי לממשלה, המכירה באפשרות להעביר לגורם פרטי משימה "הדורשת מומחיות מיוחדת שאינה מצויה בשירות המדינה" מניחה את הקרקע להעברה דווקא של הפרויקטים המרכזיים ביותר, המעניינים ביותר, המורכבים והמגוונים למשרדים פרטיים

הדינמיקה הזאת כבר מוכרת בקרב חוקרי השירותים החברתיים, והיא אינה מתמצה בתחומי החינוך, הבריאות והרווחה. כפי שהוזכר, הפרקליטות חווה תהליך דומה, שבו עליית נפח העבודה (לעתים בגלל חקיקה של חברי כנסת, המטילים מטלות נוספות על הפרקליטות, ובו בזמן לא מגדילים את המשאבים הנדרשים כדי למלא את הנדרש) מחייבת פנייה החוצה. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, המאפשרת ללשכה המשפטית של משרד ממשלתי להעביר נושא לטיפול גורם פרטי כאשר היא "מתקשה לטפל בנושא במועד סביר בשל עומס עבודה", מקנה למעשה גושפנקה פורמלית לתהליכים שהתרחשו באופן "טבעי" בעשור או שניים האחרונים. מיותר לציין שהפרקליטות אינה התחום היחיד מחוץ לשירותים החברתיים שניתן לזהות בו את התהליך הזה. דוגמה בולטת אחרת, שלא נוכל להרחיב עליה כאן, היא תחום התכנון הפיזי. פרויקטים בתחום הדיור, התשתיות, התחבורה, תכנון הנוף ואזורי התעשייה מועברים באופן גורף בדרך של מכרזים למשרדי תכנון פרטיים.

יש קשר עמוק בין העברת נושאים לטיפול גורמים פרטיים בגלל עומס עבודה לבין קריטריון המומחיות. ככל שהפרקטיקה של העברת הטיפול בנושאים המצויים בליבת העיסוק של המשרד הממשלתי לידי משרדים פרטיים נעשית לשגרה, מאבדים עובדי המשרד הממשלתי את מיומנותם לטפל במגוון הולך וגדל של נושאים. יתר על כן, הגדרת היועץ המשפטי לממשלה, המכירה באפשרות להעביר לגורם פרטי משימה "הדורשת מומחיות מיוחדת שאינה מצויה בשירות המדינה" מניחה את הקרקע להעברה דווקא של הפרויקטים המרכזיים ביותר, המעניינים ביותר, המורכבים והמגוונים למשרדים פרטיים. במצב דברים זה אין פלא שהפרטה מזינה הפרטה גוברת. ואכן, באוגוסט 2011, בעיצומה של המחאה החברתית, הודיע שר המשפטים על תוכניתו להעביר חמישית מהתיקים שבטיפול הפרקליטות לעורכי דין פרטיים.

ניתן לשאול – מדוע קיומו של ידע במגזר הציבורי הוא שיקול חשוב? אם הידע נמצא, מדוע מיקומו רלוונטי? בדברים להלן אנסה להסביר מדוע להעברה זו של ידע יש השלכות קשות, בשלושה מישורים: העברת הידע, ניתוק הידע והיעלמות הידע.

העברת הידע

התומכים בהפרטה מצדדים בשינוי תפקיד המדינה מגורם מבצע לגורם מסדיר ומפקח. ואולם בתחומים שבהם לידע יש חשיבות (כמו תכנון או משפט, שלא כמו בתחומים אדמיניסטרטיביים וטכניים), המעבר הזה גורם לכך שהקבלן צובר במהלך השנים ידע העולה על זה המצוי בידי הגורם הציבורי אשר אמור להנחות אותו. במצב דברים מעין זה, השירות הציבורי מתקשה יותר ויותר להתוות מדיניות ולפקח עליה.

זאת ועוד: עובדים חדשים המעוניינים לבצע תפקידים שאפתנים כמו תכנון ערים והנדסת כבישים יגלו כי העבודה ה"אמיתית" מבוצעת במגזר הפרטי בשביל המגזר הציבורי. בנסיבות האלה לא יגיעו למגזר הציבורי עובדים חדשים איכותיים. בוגרי הפקולטות הנבחרים, אשר מבקשים להשפיע על קביעת המדיניות, מבינים שכדי לעשות זאת אין צורך לבחור בין עבודה מעניינת (במגזר הציבורי) לבין שכר מתגמל (במגזר הפרטי), שהרי המגזר הפרטי הוא שזוכה לקבוע את המדיניות הציבורית, ולאחר מכן ליישם אותה ולפקח עליה. כך מתדרדרת איכות כוח האדם במגזר הציבורי. כזכור – מדובר באותו כוח אדם שאמור לקבוע את המדיניות ולפקח עליה. דינמיקה זו מובילה לא רק להאצת התהליך של העברת הטיפול בסוגיות מכריעות למגזר הפרטי, אלא גם למצב שבו המקום הטבעי לביצוע תכנון המדיניות הוא המגזר הפרטי.

כך אנחנו מוצאים את המכרז לעיצוב תוכנית אסטרטגית לפיתוח ערכי מורשת לאומית. המכרז פורסם ביוני 2011 ועלותו 399 מיליון ש"ח בשש שנים. האם אין זה תפקידו של משרד החינוך לעצב תוכנית כזאת? האם אין במשרד החינוך או במשרד התרבות חוקרים ומורים אשר יכולים לבנות ולהנחיל, ללמוד וללמד תוכנית מורשת? ייתכן מאוד שהמורים האלה עדיין קיימים, אך הם הולכים ומתמעטים ככל שתפקידיהם מועברים לעמותות ולגופים הפועלים למטרת רווח.

נקודה נוספת, שראויה להיבחן, היא ההשפעה של דליפת הפרויקטים העשירים והיוקרתיים אל מחוץ למשרדי הממשלה על המורל של עובדי השירות הציבורי. העובדים, רואים בתסכול כיצד דווקא בשלבים המכריעים ביותר מועברות ההחלטות בתחומי התשתיות, הגנת הסביבה, הבריאות וכו' לידי משרדים פרטיים, הנוטלים בתמורה לכך פרוסות עבות מעוגת התקציב של המשרד.

ניתוק הידע

יש לשים לב שבהליך מיקור החוץ, המכונה על ידי מקצת משרדי הממשלה "הפרטה חלקית", קיים קשר מודע בין הגורם הציבורי אשר לו האחריות העיקרית, לבין הגוף הפרטי אשר לכאורה רק מוציא לפועל את המדיניות על בסיס תבחינים (קריטריונים) קבועים מראש ותחת פיקוח הגורם הציבורי.

המכרז לעיצוב תוכנית אסטרטגית לפיתוח ערכי מורשת לאומית פורסם ביוני 2011 ועלותו 399 מיליון ש"ח בשש שנים. האם אין זה תפקידו של משרד החינוך לעצב תוכנית כזאת? האם אין במשרד החינוך או במשרד התרבות חוקרים ומורים אשר יכולים לבנות ולהנחיל, ללמוד וללמד תוכנית מורשת? ייתכן מאוד שהמורים האלה עדיין קיימים, אך הם הולכים ומתמעטים ככל שתפקידיהם מועברים לעמותות ולגופים הפועלים למטרת רווח

הפילוסופיה העומדת ברקע של אידיאולוגיית ההפרטה עשויה להילמד מהשורש של המילה הפרטה – פ.ר.ט – כל פרט וכל מקרה לגופו. לכאורה נראה שקיים היגיון לא מבוטל בהעברת הטיפול בעניינים נתונים (הגבלים עסקיים, משפט חוקתי, תכנון ובנייה) למשרדים המומחים באותם עניינים. אלא שתפישת עולם זו מניחה שניתן באמת להפריד בין תחומי ידע באופן הרמטי, ולטפל באופן יעיל "בכל מקרה לגופו", במנותק מההקשר הכולל, המערכתי, המוסדי או הכרונולוגי. בכך מתעלמת העמדה הפרטנית מהנזק שתהליכי מיקור החוץ גורמים לידע מערכתי ואף לאפקטיביות של התוצאה עצמה.

ההיבט הכרונולוגי של אגירת הידע מתייחס להיסטוריה הרלבנטית של המקרה ושל סוגיות דומות, להצעות שהועלו והניסיונות שקודמו בעבר. העברת הטיפול לגורם פרטי פוגמת בזיכרון הארגוני ומקשה על יצירת מדיניות עקבית בסוגיות נתונות. היא גם מקטינה את האפשרות ליצור מערכות יחסים חיוביות, ארוכות טווח, בין השחקנים החוזרים (repeat players) בתחומים השונים. מערכות יחסים אלה עשויות להביא, אם הן מנווטות כראוי, לצמצום מספר המחלוקות אשר יש צורך לבררן בבתי המשפט. למותר לומר שרציפות הטיפול משמעותית עוד יותר בתחום השירותים החברתיים. כך, יו"ר איגוד העובדים הסוציאליים, יצחק פרי, הצביע על העובדה שכתוצאה מאופן העסקה הזה, הרווח באופן בולט בקרב עובדים סוציאלים, "נוצרת תחלופה אינסופית שפוגעת ביכולת העובדים לפתח אמון אצל מטופליהם, ומונעת צבירת ניסיון וידע".

מופע שלישי של ידע ניזון מהממשקים בין המשרד הספציפי לבין גורמים אחרים במגזר הציבורי. כשהמגזר הציבורי פועל כראוי, נציגים של משרדים שונים (למשל – אוצר, בריאות, תשתיות, משפטים), כמו גם נציגים שונים של משרדים נתונים (אנשי המקצוע, היועץ המשפטי, החשב וכו') שותפים לקבלת ההחלטה, מצביעים על קשיים ביישומה ומרגע שהיא מתקבלת – פועלים לקידומה באפיקים שלהם. העברת הטיפול לגורם מקצועי יחיד, המצוי מחוץ למשרדי הממשלה, מנתקת את האפשרות להפריה מהסוג הזה ומגבילה את הפרספקטיבה לאפיק משפטי צר, שהוא בהכרח פחות יצירתי ויותר לעומתי. הוצאת רכיב מתוך המנגנון בהכרח תקשה על יכולת התכנון התיאום והשליטה של המערכת.

היעלמות הידע

אף על פי שעומס העבודה מקשה עליהם לעשות זאת באופן עקבי, עובדי מדינה לעולם אינם "רק" מוציאים לפועל של משימות. כיווּן הזרימה של הפעולה אינו חד-סטרי – מהדרג הפוליטי דרך המטֶה ועד לדרגי הביצוע. במקרים רבים, והדבר בולט ככל שמדובר בעובדים בעלי השכלה גבוהה יותר, העובדים מעבירים ידע, רשמים והערכה מרמת השטח "מעלה" אל מקבלי ההחלטות.

במילים אחרות, עובדים אלה משמשים גם כיועצים של המשרד הממשלתי והם מסייעים בכיוון פעולתו. בהקשר זה ידועים בקרב ציבור עורכי הדין (ולעתים אף לציבור הכללי) מקרים שבהם פרקליטים סירבו להגן על עמדת משרד ממשלתי נתון, שכן הערכתם המקצועית היתה שאינטרסים ציבוריים מצדיקים את הטענה המושמעת. לעתים, המשרד הממשלתי מתעקש על עמדתו, ופונה לעורך דין פרטי.

נעצור רגע ונבחן את הדינמיקה של האקט הזה: עורכי הדין של המדינה הבהירו שפעולה של משרד ממשלתי מסוים (נניח, מימון שונה לבתי ספר יהודיים וערביים, או אפליה של נשים) אינה ניתנת להגנה. אבל תמיד יימצא עורך דין פרטי אשר יסכים לקחת על עצמו את המשימה. נכון לשעה זו מדובר במקרים חריגים, אבל ככל שתופעה זו תהיה שכיחה יותר, המשמעות היא שתפקידם של פרקליטים כיועצים משפטיים (גם אם זה אינו תמיד התואר הפורמלי), של מתכננים עובדי מדינה כיועצים במדיניות התכנון, ושל אנשי השירותים החברתיים כיועצים בתחומם – יאבד.

ניוון ארגוני

הן התומכים בהפרטה והן מתנגדיה מסכימים שהמדינה אמורה להיות אמונה על קביעת המדיניות ועל הפיקוח על יישומה. הבעיה היא שהניסיון מלמד שישראל אינה מצטיינת, בלשון המעטה, ברגולציה ובפיקוח על גופים מופרטים. כפי שמתברר מהדיון בגיליון הזה, המדינה גם מתפרקת, באופן גורף וחד משמעי, מהחובה לקבוע את המדיניות בתחומים שונים.

הוצאת פונקציות מהמערכת באמצעות מיקור חוץ מובילה למעגל קסמים של ניוון ארגוני, אובדן שליטה, ובאופן פרדוקסלי גם לאובדן גמישות ולפוטנציאל לשחיתות פוליטית וכלכלית. יש אירוניה עצובה בכך שהבעיות שמיקור החוץ נועד לפתור משוכפלות, ואף ביתר שאת, בידי השיטה שהן היו אמורות להביא לחיסולן.

 

המאמר פורסם בגיליון מספר 63 של "ארץ אחרת": שלטון היועצים – חברות הייעוץ האסטרטגי מעצבות אותנו מחדש. להזמנת הגיליון לחצו כאן

ד"ר אמיר פז-פוקס הוא מרצה בכיר בפקולטה למשפטים בקריה האקדמית אונו, ומנהל אקדמי שותף של פרוייקט "גבולות ההפרטה ואחריות המדינה" במכון ון-ליר

תגובות פייסבוק

תגובות

תגובות

הגיבו לכתבה