דלג לתוכן הראשי
עיתון בשירות החברה

מישהו שיחשוב במקומנו

"עת האסיף" הוא שמה של תכנית ההתייעלות של צה"ל שעקרונותיה עוצבו בידי וועדת ברודט. מערכת הביטחון בחרה להפקיד את יישום המלצות הוועדה בידי חברת הייעוץ הבינלאומית "מקינזי" בעלות של 22 מיליון שקל. רבקה רוזנר התחקתה אחר שלל שאלות יסודיות: מדוע נבחרה חברת ייעוץ בינלאומית לתפקיד שאותו הצבא מסוגל לבצע בעצמו; מה בדיוק עושה חברת "מקינזי" בימים אלה; ומדוע מערכת הביטחון הישראלית – כחלק מהשלטון הישראלי בכלל – נעשתה צרכנית אובססיבית של ייעוץ חיצוני

ההחלטה להקים ועדה לבחינת תקציב הביטחון התקבלה בעקבות הכישלון במלחמת לבנון השנייה, וכתב המינוי שלה יצא ב-19 בנובמבר 2006 ממשרד ראש הממשלה אהוד אולמרט. לוועדה מונו מיטב המומחים ממגוון התחומים הרלוונטיים לבדיקת תקציב הביטחון, ובהם דוד ברודט, כלכלן בכיר, אילן בירן, בעבר אלוף פיקוד המרכז, ניר גלעד, בעבר החשב הכללי, אורנה ברי, יו"ר איגוד קרנות ההון סיכון ובעבר המדענית הראשית של משרד המסחר והתעשיה, ומנואל טרכטנברג, שאז עוד לא היה מוכר לציבור כפי שהוא מוכר לו היום.

כתב המינוי קבע כי "תפקידה של הוועדה לגבש המלצות עצמאיות ובלתי תלויות ביחס לגודל ולהרכב הרצויים של תקציב זה בטווח הקצר ובטווח הארוך". כמה שורות לאחר מכן הבטיח כתב המינוי לוועדה עוד הבטחה, לכאורה שולית: "משרד האוצר יקצה לוועדה תקציב ייעודי לצורך ביצוע תפקידה, אשר יאפשר שכירת ייעוץ חיצוני". ועדה שגייסה לשורותיה את מיטב המומחים ממגוון התחומים כדי לבחון, וכתוצאה מכך גם לייעץ, תהיה זכאית בעצמה לשכור יועץ חיצוני. מי יהיה אותו יועץ ובמה יעלו כישוריו על כישוריהם של חברי הוועדה? ואם כישורי אותו יועץ עלום עדיפים, מדוע לא גויס הוא לוועדה מלכתחילה? איזה מידע יש לו שלא יהיה לחברי הוועדה? וכמה כסף יקצה משרד האוצר לאותו יועץ, שייעץ לוועדה שתפקידה לייעץ למשרד הביטחון? תשובות לשאלות אלה לא ניתנו בכתב מינוי הוועדה ובכל מקום אחר. ייאמר לזכות אנשי ועדת ברודט שהם לא ביקשו את הייעוץ המוצע, וחסכו בכך כספי ציבור. השאלות מופנות אפוא אל הדרג שמעליהם – אל המציעים את הייעוץ והמעוניינים בו. הדברים הבאים הם ניסיון להתחקות אחר הסיבות שבגללן מערכת הביטחון הישראלית – כחלק מהשלטון הישראלי בכלל – נעשתה צרכנית אובססיבית של ייעוץ חיצוני, בלי לשאול את עצמה לעומק למה בעצם, מה זה נותן, וגם האם זה גם פוגע ובמה.

ההמלצות של וועדת ברודט

הבה נחזור לוועדת ברודט. בתום חצי שנת עבודה הגישה הוועדה את המלצותיה לראש הממשלה, לשר הביטחון ולשר האוצר. 192 עמודי הדו"ח כללו ברובם המכריע המלצות, אשר הובאו מתומצתות בחלוקה לתחומים אחדים. בסעיף 15 של עיקרי ההמלצות נכתב כי "הוועדה המליצה על שורת נושאים בהם מערכת הביטחון יכולה להתייעל ולחסוך", ועל בסיסם תוכן "תוכנית ההתייעלות" כדלקמן:

ועדת ברודט לא ציינה בהמלצותיה שיש צורך בחברת ייעוץ כדי ליישם את ההמלצות, ככל הנראה בשל ההנחה כי לממשלה ולבכירי משרד הביטחון וצה"ל יש די כוח אדם, די יכולות ודי אינטליגנציה להפוך את סעיפי הדו"ח למציאות: אחרי הכל, אם אין להם את כל אלה, מדוע הם ממלאים את התפקידים הבכירים שלהם?

א. התייעלות בכוח אדם – קבע, אזרחים, עובדי צה"ל ועובדי משרד הביטחון.
ב. התייעלות בנושא שיקום נכים ומשפחות – בגיבוי של ועדה ציבורית.
ג. חיסכון בנושאי פרישה ופנסיה.
ד. מיקור-חוץ ואזרוח.
ה. ביטול כפילויות בין צה"ל ומשרד הביטחון ובתוך הצבא.
ו. רציונליזציה של חלוקת כוח אדם במפקדות בין אגפי המטה, זרועות צה"ל והפיקודים המרחביים.
ז. הורדת מסגרות "חלולות", דהיינו ללא רמת מוכנות נאותה.
בהמשך הדו"ח פירטה ועדת ברודט את המלצותיה. בתמצית ההמלצות קבעה הוועדה, כי "ראש הממשלה יטיל על המועצה לביטחון לאומי להיות הבקר של תוכנית ההתייעלות המקיפה והיא תדווח כל רבעון על התקדמות בתכנית", אך הוסיפה גם כי תוכנית ההבראה של הצבא "חייבת להיות מונהגת בידי ראש הממשלה". עוד קבעה הוועדה, כי לטיפול השוטף בתקציב הביטחון מומלץ "להקים פורום כספי כלכלי… אשר יורכב ממנכ"ל משרד הביטחון, סגן הרמטכ"ל, ראש המל"ל (המועצה לביטחון לאומי), היועץ הכלכלי של ראש הממשלה, הממונה על התקציבים והחשב הכללי (ניתן להוסיף גם אישיות בכירה מהמגזר העסקי)".
דומה כי לאחר ששרטטה את המתווה הכללי של ההתייעלות סברה הוועדה שכל שנותר לעשות עתה הוא לבקש מהממשלה ומאנשי משרד הביטחון והצבא שיחשבו, איש איש בתחומו וכולם יחד, כיצד להוציא את ההמלצות מן הכוח אל הפועל. ועדת ברודט לא ציינה בהמלצותיה שיש צורך בחברת ייעוץ כדי ליישם את ההמלצות, ככל הנראה בשל ההנחה כי לממשלה ולבכירי משרד הביטחון וצה"ל יש די כוח אדם, די יכולות ודי אינטליגנציה להפוך את סעיפי הדו"ח למציאות: אחרי הכל, אם אין להם את כל אלה, מדוע הם ממלאים את התפקידים הבכירים שלהם?

חכמים מבחוץ

אבל לא כך חשב מנכ"ל משרד הביטחון פנחס בוכריס, אשר פעל עם הרמטכ"ל גבי אשכנזי לשכירת שירותיה של חברת ייעוץ שתבחן את ההתנהלות הכלכלית של הצבא ותביא להתייעלותו. במילים אחרות, במקום שאנשי משרד הביטחון יחשבו כיצד לממש את המלצות ועדת ברודט, הם העדיפו לקחת מישהו חיצוני שיעשה את העבודה הזאת במקומם.

וכך, במאי 2008 פרסם משרד הביטחון מכרז לקבלת שירותי ייעוץ וסיוע בתכנון ומימוש ההתייעלות בצה"ל ובמשרד הביטחון. המשרד העריך בהזמנה כי יידרשו 10,000 שעות ייעוץ בשנה במשך שלוש שנים, וציין כי מטרתה של ההתייעלות היא להשיג חיסכון בהיקף של 30 מיליארד שקל בעשור, בהתאם להמלצות ועדת ברודט. במכרז זכתה חברת הייעוץ הבינלאומית "מקינזי", והיא קיבלה 22 מיליון ש"ח תמורת הייעוץ ויישומו בפועל עד שנת 2014 (עם זאת, יש לציין כי בראש ועדת ההיגוי של תכנית ההתייעלות של משרד הביטחון וצה"ל עומדים סגן הרמטכ"ל ומנכ"ל משרד הביטחון ולא אנשי חברת מקינזי).

בכיר בצבא סבור כי הפנייה ל"מקינזי" היתה צעד פורץ דרך ואמיץ אשר נבע מכוונות טובות: "הכוונה של בוכריס ואשכנזי היתה להראות שאנחנו לא מאוהבים בעצמנו, אלא מעוניינים בתרבות ארגונית ברמה הגבוהה ביותר. הצבא היה הגוף הממלכתי הראשון בישראל שהעז להכניס משקיף לתוך הקרביים שלו. חברת 'מקינזי' היא חברה בינלאומית שעבדה בהצלחה עם צבאות ברחבי העולם, ויש לה ידע מצטבר על שינויים מבניים בצבא, ידע שאין לצה"ל עצמו".

אלי וייץ, פרופסור מהחוג ללימודי עבודה בפקולטה למדעי החברה באוניברסיטת תל אביב ומי שהשתחרר מצה"ל בדרגת סא"ל ושימש בין היתר כפסיכולוג פיקוד מרחבי כחלק ממערך הייעוץ הארגוני בצה"ל, סבור אחרת: "בצה"ל יש הכשרה מעולה ליועצים ארגוניים שנעשית בממד"ה [מחלקת מדעי ההתנהגות]. תמיד ניתן לזמן גם אנשי מילואים, הבכירים ביותר בתחומם, כדי להקים צוותי ייעוץ. למה צריך לפנות לגוף חיצוני? מי הם האנשים שיושבים בגופים החיצוניים האלה? פעמים רבות מדובר באנשים שעברו את ההכשרה של צה"ל, שהיא ההכשרה הטובה ביותר לייעוץ ארגוני, עבדו בו ועד היום הם משרתים בו במילואים, אבל יש להם גם חברת ייעוץ פרטית. כשאני הייתי יועץ ארגוני בצבא, אם היה פרויקט שהרגשנו שאנחנו חסרים ידע לגביו, הזמנו לכמה ימי מילואים את המומחים הגדולים ביותר בתחום. למשל, באחת האוגדות היתה בעיה של קבלת ההחלטות. הזמנו למילואים את דניאל כהנמן, לימים חתן פרס נובל, והוא ישב איתנו וייעץ לנו ובנינו תוכנית. איזה יתרון יש לחברת ייעוץ חיצונית על פני זה?"

פרופ' אלי וייץ: "בצה"ל יש הכשרה מעולה ליועצים ארגוניים שנעשית בממד"ה [מחלקת מדעי ההתנהגות]. תמיד ניתן לזמן גם אנשי מילואים, הבכירים ביותר בתחומם, כדי להקים צוותי ייעוץ. למה צריך לפנות לגוף חיצוני? מי הם האנשים שיושבים בגופים החיצוניים האלה? פעמים רבות מדובר באנשים שעברו את ההכשרה של צה"ל, שהיא ההכשרה הטובה ביותר לייעוץ ארגוני

השאלה שמציג וייץ מתחדדת נוכח התוצאות שהניבה "מקינזי" עד כה. ב-25 בנובמבר 2009, בתום יותר משנתיים של ייעוץ, הכריז דובר צה"ל בחגיגיות על אימוץ מסקנות והמלצות מקינזי של חלקה הראשון של תוכנית "עת האסיף" – השם שניתן לתכנית ההתייעלות הכלכלית. מסקנות השלב הראשון, שכלל טיפול ב-40 אחוזים מתקציב הביטחון, נגעו בעיקרן לתחומי הבינוי, הרכש והתחזוקה, והגיעו לסך של כ-1.6 מיליארד ש"ח בשנה, וזאת כאשר ועדת ברודט דרשה חיסכון של 30 מיליארד עד 2017. צה"ל הבטיח כי בתוך חודשים ספורים יוגשו המסקנות של "מקינזי" גם על 60 האחוזים הנותרים מתקציב הביטחון, שבהם יחולו הקיצוצים והשינויים המהותיים, כולל שינויים בנושאים כבדי המשקל של כוח האדם, גיל הפרישה, גובה הפנסיה ועוד. עברו יותר משנתיים מאז אותה ההבטחה, ומסקנות אין.

יש הטוענים כי הסיבה לכך היא התנגדות ועד העובדים של משרד הביטחון להמלצות "מקינזי" בתחומי כוח האדם – התנגדות שמטרפדת התקדמות. גם אם אלה פני הדברים, הרי שההתנגדות הזאת היתה צפויה והיה צריך להיערך לה. תהיה הסיבה אשר תהיה, תועלתו של הייעוץ של חברת "מקינזי" נותרה שולית. כה שולית, עד שאפילו בכירים בצבא עצמו אינם יודעים אם החברה עדיין מייעצת לצה"ל. כך, בריאיון לעיתון "כלכליסט" באוגוסט האחרון, אמר תא"ל מהרן פרוזנפר, מי שהיה אז היועץ הכלכלי של הרמטכ"ל והאיש שהיה אמון במידה רבה על תוכנית ההתייעלות: "אנחנו מתייעלים בלי קשר ל'מקינזי'. אנחנו מתייעלים ו'מקינזי' תורם לנו עוד נתח. אני בכלל לא יודע אם הם עדיין עושים לנו עבודה או לא אבל ההתייעלות קיימת".

שאלות ללא מענה

וכאן ניתן לשאול: אם הצבא מתייעל בלי קשר ל"מקינזי", מדוע צריך את "מקינזי"? ואם לא יודעים אם חברת "מקינזי" עובדת עבור הצבא, האם לא כדאי לבדוק זאת, בהתחשב בכך ששולמו לה 22 מיליון ש"ח? מה שידוע נכון להיום הוא שאנשי "מקינזי" קיבלו קומה במשרד הביטחון, ועד היום יושבים שם כ-15 מאנשי החברה. השאלות הגדולות הן מה הם עושים ובמה זה מועיל. מי שאמור לספק את התשובות לשאלות האלה הם דוברות משרד הביטחון ודובר צה"ל. פנייה לשני הגופים, עם רשימה של שאלות על פעילותה של "מקינזי", על מועד משוער של סיום הייעוץ ועל תועלתו, הניבו תגובה זהה משני הגופים: "מערכת הביטחון נמצאת בעיצומו של מאמץ התייעלות שהחל כבר בשנת 2008, ומתקיים במספר אפיקים, ביניהם חברת הייעוץ 'מקינזי'. החברה מובילה תהליכי התייעלות בתחום הרכש, האחזקה והבינוי. עד כה תוכנית ההתייעלות מציגה חסכונות משמעותיים, אשר כבר נמצאים במימוש, ויימשכו כבר בשנים הקרובות. התוכנית מתקדמת בהתאם ליעדים שנקבעו". במילים אחרות, דובר צה"ל ודוברות משרד הביטחון בחרו שלא לענות, ואין פלא בדבר. כאשר היועץ הכלכלי לרמטכ"ל עצמו אינו יודע מה "מקינזי" עושה, כיצד ניתן לצפות מקצינה בדרגת סרן לדעת? אז מי בכל זאת יודע? אולי חברת "מקינזי". אבל גם היא לא רצתה לספק מידע והסכימה לומר רק כי: "חברת הייעוץ 'מקינזי' אינה דנה בלקוחותיה או בעבודות שהיא מבצעת עבורם". כך נותרת המערכת כולה בעמימות – מהו טיב הייעוץ הניתן? היכן הוא עומד? מה התועלת שבו? האם לא היה אפשר להגיע למסקנות דומות ללא חברה חיצונית? איש לא מוכן לספק את התשובות.

סעיף הסודיות

אין פלא שאיש אינו מספק את התשובות. עמימות היא אבן יסוד באג'נדה הייעוצית. כדי לשמור על עליונותו של הייעוץ החיצוני מקפיד היועץ החיצוני להקיף את עבודתו בדוק של מסתורין. כך הוא גורם לשוכריו לחשוב שיש בידיו תובנות שלא יהיה לאל ידם להשיג לבד. אחת ההמלצות של חברת "מקינזי" לצה"ל היתה למנוע תשלום מופרז על נסיעת חיילים באוטובוסי חברת "אגד" באמצעות בדיקה של תאימה בין מספר הנוסעים לגובה התשלום. האומנם בשביל התייעלות כה מובנת מאליה יש צורך בחברת ייעוץ? אין פלא אפוא ש"מקינזי" מעדיפה לשמור את המלצותיה חשאיות.

דוגמה מאלפת לאופן ההתנהלות החשאי ניתנה כאשר אותה חברת ייעוץ, "מקינזי", העניקה ייעוץ למשרד התקשורת בשאלת הפרטת רשות הדואר. ב-1 בדצמבר 2003 הגיעו נציגי החברה לוועדת הכלכלה של הכנסת כדי לדון בשינוי החקיקה על תפקיד הדואר. תוך כדי דיון התברר כי חברי הוועדה קיבלו רק את תמצית הדו"ח, וכי בתמצית לא הופיעו שלל המסקנות של "מקינזי". חברי הכנסת התעקשו לקבל את הנתונים במלואם, וכתוצאה מכך התפתחו בוועדה חילופי הדברים האלה:

ח"כ דוד טל: ועכשיו לשאלתי, מדוע הדו"ח הזה סודי?

מנכ"ל משרד התקשורת אורי אולניק: המדיניות של חברת "מקינזי" בעבודת הייעוץ שהיא עושה בכל העולם…

היו"ר שלום שמחון: הם אומרים שזה לא כך.

דוד טל: כתוב פה שזה סודי.

אורי אולניק: אחרי שנבחרה חברת "מקינזי" מתוך ארבע חברות ייעוץ בינלאומיות שהתמודדו במכרז, הגיעה השעה להתקשר איתה בחוזה. ואז עלה הנושא שמבחינת חברת "מקינזי" היה קריטי מאוד והוא סעיף הסודיות של הדו"ח, שזה עניין שכמו שהבנתי, הוא מדיניות כללית של החברה בכל העולם, בכל עבודות הייעוץ שהיא עושה. למרות זה הכנסנו חריג אל תוך אותו סעיף סודיות, ואמרנו שלמשל לצורך דיונים כמו בפורום הזה הדו"ח יהיה שקוף בפני חברי הכנסת.

מתוך הפרוטוקול ניתן ללמוד כי אפילו בשאלת הסודיות של עבודתה – כן או לא – "מקינזי" שומרת על סודיות. כתוצאה מכך, ח"כ דוד טל מבין שהדו"ח סודי ואילו ח"כ שלום שמחון מבין שלא, עד שבא אורי אולניק שופך אור ומסביר כי הדו"ח סודי, והוא פתוח לעיונם של חברי הוועדה בלבד.

תא"ל מהרן פרוזנפר, מי שהיה אז היועץ הכלכלי של הרמטכ"ל והאיש שהיה אמון במידה רבה על תוכנית ההתייעלות, בראיון ל"כלכליסט": "אנחנו מתייעלים בלי קשר ל'מקינזי'. אנחנו מתייעלים ו'מקינזי' תורם לנו עוד נתח. אני בכלל לא יודע אם הם עדיין עושים לנו עבודה או לא אבל ההתייעלות קיימת"

גם התשובה הזאת מעוררת שאלות: איך ייתכן שמי שחברי הכנסת האמונים על ההחלטה זכו לעיין בדו"ח רק בשל "חריג בסעיף הסודיות"? ואם הדו"ח סודי, איך אמורים להחליט לגביו ולהצביע? ויותר מכך, מדוע שינוי מן היסוד ברשות הדואר, אשר ישפיע על כלל האזרחים, אינו פתוח לדיון בפניהם? מה יש שם להסתיר, במעטפות האלו? ומדוע הוחלט שחברת "מקינזי" תדע לייעץ למדינת ישראל כיצד לנהל את מערכת הדואר שלה טוב משיעשו זאת אחרים? שוב, הדברים נשארו ללא מענה.

במקום להשתמש בכוחות העצמיים

אך חברת "מקינזי" ותוכנית ההתייעלות הכלכלית של משרד הביטחון וצה"ל אינן הנושא. הן רק דוגמה אחת, בולטת, לתופעה מקיפה בהרבה: בעשור וחצי האחרונים משרד הביטחון והצבא פונים יותר ויותר לייעוץ חיצוני במקום להשתמש בכוחות החשיבה והארגון המצויים בתוך הצבא עצמו.

פרופסור וייץ, שהשתחרר מצה"ל ב-1991, מספר כי הוא לא הכיר כלל את התופעה: "ממד"ה היתה ענף פסיכולוגיה, שבתוכו היה מדור של יועצים ארגוניים. באמצע שנות השבעים ממד"ה נעשתה למחלקה, ומאז ועד אמצע שנות התשעים היו יועצים ארגוניים בכל זרועות הצבא. למערך הזה היתה הכשרה מעולה. אנשים קיבלו הכשרה הן בעזרת אנשים מהצבא הסדיר והן בעזרת הרבה אנשי מילואים, וגם אחרי שהם סיימו את הכשרתם הם נהנו מליווי והדרכה. לא היה צורך באנשים מבחוץ. עד אמצע שנות התשעים אני לא זוכר אפילו מקרה אחד של פנייה לייעוץ חיצוני. היה תקצוב לימי מילואים ככל שיידרש, ויכולת להביא את האנשים המעולים ביותר שייעצו לך". לעומתו, יוצא יחידת עילית בתחום התכנות שהשתחרר לפני שנים ספורות, מספר שלאחרונה נשכרו שירותיו לצבא כיועץ חיצוני, וזאת משום שליחידה שלו אין די תקנים לגייס אותו למילואים. דומה ששתי הדוגמאות מתמצתות את המסלול שעבר הצבא – מהקצאת ימי מילואים ללא תנאי כדי שהייעוץ יישאר פנימי, להקצאת תקציב לייעוץ חיצוני כמעט ללא תנאי, וקיצוץ ימי מילואים בתואנה בדבר הצורך בהידוק החגורה.

שלושה סוגי יועצים

הייעוץ שהצבא מקבל נחלק לשלושה סוגים עיקריים: ייעוץ של יועצים פרטיים, ייעוץ של יועצים אסטרטגיים או ארגוניים, ומיקור-חוץ במסווה של ייעוץ.

היועצים הפרטיים הם יועצים יחידים אשר נשכרים כדי לבצע פרויקטים בתוך הצבא או כדי לשמש כיועצים בתחום מסוים עבור מפקד מסוים. בדרך כלל מדובר באלופים ובתתי-אלופים בדימוס, שהצבא שוכר את שירותיהם כ"יועצים", ויהיו אלה יועצים לראיית לילה, יועצי תקשורת, יועצים לענייני מצרים וכיוצא באלה יועצים. דומה שהבעייתיות בסוג כזה של יועצים קלה יחסית לאבחון. האומנם תמיד נצרכים יועצים כאלה, או שמא מדובר ב"חבר מביא חבר" – אלופים שדואגים לפרנסה נוספת לחבריהם שהשתחררו לא מכבר (וניתן להוסיף, כדי שאלה ידאגו להם בבוא עת שחרורם). ובכלל, מדוע יש לשכור יועץ חיצוני לצבא כאשר ניתן לגייסו למילואים? ואם לא ניתן לגייסו למילואים בגלל היעדר תקנים, האם הפתרון אינו לפתוח את התקנים?

מבקר המדינה נדרש לסוגיית שכירת היועצים. זה היה בשנת 2009, לאחר שהמבקר נתקל בכמה מקרים של העסקת יועצים תוך ניגוד עניינים בין עסקיהם לבין פעילותם בצבא, וכך הוא כתב: "צה"ל מעסיק באמצעות משהב"ט מדי שנה בשנה יועצים בהיקף כספי של עשרות מיליוני שקלים… במשהב"ט קיימים מספר ערוצי התקשרות אפשריים עם ספקים ויועצים. נמצא, כי אין אחידות בטיפול בסוגיית גילוי הזיקות ומניעת ניגוד העניינים בערוצי ההתקשרות השונים". ובמקום אחר הוא הוסיף: "לדעת משרד מבקר המדינה, עניין העסקת קצינים בכירים כספקים או כיועצים לצה"ל במקביל להיותם בשירות מילואים פעיל מעוררת סוגייה עקרונית וראוי שצה"ל ומשרד הביטחון יבחנו סוגיה זו". המלצות "מקינזי", כפי שהתפרסמו עד כה, לא נדרשו לסוגייה הזאת.

הסוג השני של הייעוץ הוא של חברות ייעוץ אסטרטגיות או ארגוניות, כאשר תפקידן של הראשונות הוא להתוות לצבא דרך בתחום מסוים – כדוגמת "מקינזי" בתחום הכלכלי – ואילו תפקידן של האחרונות הוא לייעץ לצבא כיצד להוציא מן הכוח אל הפועל את ההמלצות האלה. במסגרת התחקיר למאמר זה נמצאו שש חברות ייעוץ שייעצו או שעודן מייעצות לצה"ל בתחומים שונים: חברת "מקינזי", אשר מייעצת לצה"ל בפרויקט "עת האסיף"; חברת Bplanned אשר ייעצה לצה"ל בנושא הפרטת מרכז שיקום אזרחי ובנושא החלפת מערך המשאיות של חיל התובלה; חברת "דור טכנולוגיות", אשר מייעצת לצה"ל בתחום התקשורת ומערכות המידע; חברת "אביב", המייעצת לצה"ל בנושא מדור ניהול פרויקטים במרכז הבינוי; חברת CEO, אשר מייעצת לצה"ל בנושא עיר הבה"דים; וחברת "אל טל", אשר מייעצת לפיקוד העורף. סביר להניח כי יש עוד חברות ייעוץ המייעצות לצה"ל, אך בכל המקרים ניסיון לשפוך אור על הייעוץ, עלותו וטיבו דרך דובר צה"ל נתקל בסירוב, אף שמדובר בעשרות מיליוני שקלים, לכל הפחות, של כסף ציבורי.

יש לציין עוד כי בחלק מהמקרים נוצרים מצבים של ייעוץ על ייעוץ על ייעוץ. חברה אחת מייעצת מה לעשות, חברה שנייה מייעצת איך לעשות, וחברה שלישית אמונה על הוצאת הדבר מן הכוח אל הפועל. לדוגמה, חברת "מקינזי" ייעצה לצה"ל בפרויקט הגדול של העברת בסיסי צה"ל לדרום הארץ. לאחר שנתנה את המלצותיה, שנותרו עלומות בהתאם למדיניותה, גויסה חברת הייעוץ האסטרטגית CEO כדי לרכז את הפרויקט של העברת הבסיסים בפועל לעיר הבה"דים. גם CEO, כמו "מקינזי", בחרה שלא לשפוך אור על טיב פעילותה וייעוצה לצה"ל בפרויקט, כפי שכתב מיכאל קפלון, מנהל הפרויקטים בחברה ורכז הפרויקט הנ"ל: "אינני מוסמך לענות על שאלות התקשורת, מציע לך לפנות לגורמים המוסמכים לכך כמו דובר צה"ל", שמצדו, כאמור, בחר שלא לענות לשאלות על אופי הייעוץ של CEO לצה"ל בעניין הזה. לא ברור מה מייעצת CEO שלא ייעצה "מקינזי", ולא ברור מדוע יש צורך בזאת כמו בזאת, כאשר בצה"ל ישנו אגף התכנון, שאמון בדיוק על הנושאים הללו אך נותר חסר מעש, או לכל הפחות חסר צורך לחשוב – לכל היותר הוא הגוף המבצע, וגם זאת בסימן שאלה גדול, וזאת בגלל הסוג השלישי של הייעוץ.

הידע מצטבר בחוץ

סוג הייעוץ השלישי הוא למעשה מיקור-חוץ במסווה של ייעוץ, ותפקידו הוצאה מן הכוח אל הפועל של "אירועים" שונים בצבא. כך, למשל, יכול להישכר "יועץ תפאורה" עבור ארגון מסיבת יום העצמאות ו"יועץ הסעדה" לטיפול בתחום המזון.

עמימות היא אבן יסוד באג'נדה הייעוצית. כדי לשמור על עליונותו של הייעוץ החיצוני מקפיד היועץ החיצוני להקיף את עבודתו בדוק של מסתורין. כך הוא גורם לשוכריו לחשוב שיש בידיו תובנות שלא יהיה לאל ידם להשיג לבד

עליית שלושת סוגי הייעוץ האלה היא חלק מההפרטה הזוחלת שעובר הצבא, הפרטה שמקיפה תחומים הולכים ומתרחבים, וכוללים כיום לא רק את חדרי האוכל, את המרפאות ואת כלי הרכב, אלא גם רבים מתהליכי החשיבה.

תהליכי החשיבה מוּצאים החוצה אל חברות הייעוץ, וכך נוצר תהליך המזין את עצמו: החשיבה הופרטה, ולכן הידע מצטבר בחוץ; ומכיוון שעוד ועוד ידע מצטבר בחוץ, מתרחבים התחומים שבהם הצבא מעביר את תהליך החשיבה לחברות ייעוץ שצברו את הידע הזה. במקום שהצבא יהיה הגוף בעל הידע הצבאי המצטבר הרחב ביותר – תוך שיתופי פעולה עם צבאות אחרים ועם כלל בעלי המומחיות בארץ – הוא מותיר את הזירה לחברות ייעוץ; והחברות האלה, שהן בחלקן בינלאומיות, צוברות אצלן את הידע וכך גורמות לו להיעזר בהן שוב ושוב. בנוסף, קיימת הסכנה כי הידע שנצבר בצה"ל יעבור לצבאות אחרים שחברות הייעוץ מייעצות להם, שכן חברות הייעוץ אינן מחויבות לביטחון ישראל, אלא אך ורק לרווח הכלכלי שעליהן לגרוף.

לשימוש הגובר בחברות הייעוץ יש השפעה מרחיקת לכת גם על הפיקוד העתידי של צה"ל. אנשים איכותיים וחושבים לא יהיו מעוניינים להישאר במערכת ששִכלה דלף, אלא יעדיפו לפנות החוצה, אל חברות הייעוץ שבהן מתרחשים תהליכי החשיבה. כך הם יוכלו להרוויח פעמיים: הן ממון והן את היעדר האחריות שבעמדת היועץ לעומת עמדת המחליט. בעמדות הפיקוד ייוותרו אנשים בינוניים בעלי ידע מצומצם וחסרי יכולת להחליט, אלא רק לאמץ המלצות מבחוץ (ראו מאמרו של אריה אלדד, ר"ר). הדברים האלה נכונים כבר כעת. רבים מבכירי חברות הייעוץ בישראל קיבלו את הכשרתם במסלול הצה"לי, עד שהחליטו להפסיק לעבוד עבורו מבפנים ולהתחיל לעבוד, גם עבורו, כיועצים חיצוניים. יש לכך דוגמאות רבות, ובהן יגאל אורבך, מי שהיה ראש ממד"ה ועבר לחברת הייעוץ "פילת", טל ברגר, יו"ר חברת הייעוץ "אל טל", ואיתמר רוגובסקי, שהיה ממתווי הדרך של הייעוץ הארגוני בצה"ל והקים את מכון הייעוץ GR. טובי המוחות יצאו מהמערכת ומשם, באופן אירוני, הם יכולים להשפיע עליה יותר מאשר מבפנים, שכן בשנים האחרונות – לעולם עדיפים האנשים מבחוץ על פני אלה שבפנים.

בעייתיות נוספת הטמונה בייעוץ נובעת משאלת אמינותו ויעילותו, ולנושא הזה יש שני צדדים. מחד גיסא, ייתכן שהמסקנות של חברת הייעוץ ידועות מראש. במילים אחרות, מזמין הייעוץ (דהיינו, צה"ל) בוחר מראש חברת ייעוץ אשר מסקנותיה יעלו בקנה אחד עם הגישה שלו. כפי שאומר פרופסור וייץ: "אני מניח שכאשר לוקחים חברות ייעוץ בינלאומיות, בזמן שיש יועצים מומחים באותם תחומים בארץ, זה משום שיודעים מה בדיוק רוצים שהן יכתבו". בהתאם לכך, כאשר קורה שהמסקנות של חברת הייעוץ אינן נראות למפקדי הצבא, הם דוחים אותן. מכאן יוצא שבין כה וכה, המפקדים עושים את שתכננו מראש, ולעתים הייעוץ הופך לחותמת גומי, גושפנקה חיצונית לרצונות הפנימיים, מין תו תקן של "הומלץ על ידי חברת ייעוץ" שאמור לתת למזמיני הייעוץ סיוע מול משרד האוצר או מול אגפים אחרים בצבא.

החלטות הרסניות

מאידך גיסא, עשויה להיות בעיה הפוכה, כפי שמציגה פרופסור וייץ: "כשהשתחררתי מצה"ל היו לי הצעות מחברות ייעוץ, ומטעמים שונים החלטתי לסרב. בחלק מהחברות יש שרלטנות, הזניה מקצועית ואתיקה מאוד מפוקפקת. מטבע הדברים, חלק מחברות הייעוץ מייעצות רק דרך הצרכים שלהן והידע שלהן, ולא דרך צורכי הלקוח והבנת בעיותיו. הן תופרות את החליפה למידות שלהן ולא של הלקוח". כך, למשל, חברה בינלאומית עשויה להסתכל על הדברים בעין גלובלית בלי להבין את הרגישויות המיוחדות של החברה הישראלית ואת תפקידו המיוחד של הצבא בתוכה, וכך להמליץ המלצות שהן אולי יעילות כלכלית, אך הרסניות מבחינה מעמד הצבא.
למשל, ההחלטה לעשות מיקור-חוץ של מטבחי צה"ל התגלתה כהרסנית בעת מלחמת לבנון השנייה, כשספקי מזון אזרחיים סירבו להגיע למקומות מסוכנים. ההחלטה, שהתקבלה בהמלצת חברת ייעוץ, יצרה עוד בעיה: מכיוון שאיכות המזון בצה"ל השתפרה כתוצאה מן ההפרטה, מספר רב יותר של חיילים בקריה העדיפו להישאר לאכול בבסיס, ולא לקנות אוכל במקומות סמוכים. אבל בחדרי האוכל של הקריה לא היה די מקום לכל החיילים, ולא היה מקום לבניית חדר אוכל נוסף. הבעיה נפתרה, בסופו של דבר, באמצעות יצירת עמדות "טייק אוויי", אך בסיכומו של דבר, ההמלצה להפריט, שנועדה לחסוך, הוליכה למצוקה בעת מלחמה ולעלויות נוספות בקריה.
כל אלה הן בעיות שחברת הייעוץ, בהסתכלה דרך הפריזמה הצרה של ההתייעלות הכלכלית הנקודתית, לא צפתה. כמובן, דבר זה היה יכול לקרות גם אילו הצבא לבדו היה מחליט להפריט את מטבחיו, אם כי ייתכן שאילו ההחלטה היתה מתקבלת מתוך חשיבה פנים-מערכתית, היתה מודעות לשאלת הגעת אזרחים לשטחי מלחמה או לשאלת מספר חיילי הקריה שמבכרים לאכול מחוץ לבסיס. כך או כך, לתחום הדיון הכלכלי, שהטענות האלה מצויות בו, יש להוסיף עוד תחום, חשוב יותר, והוא התחום הערכי. במקרים רבים חברות הייעוץ אינן עסוקות כלל בפן הזה, שכן מה להן ולערכי צה"ל, אבל הפרטת המטבחים או המרפאות היא בעלת השלכות ערכיות, שראוי שיהיו חלק מהדיון, כפי שאומר איש הצבא הבכיר, "צבא שלוקח חיילים מתוקף חוק, יש לו אחריות ישירה לבריאות שלהם ולמזון שלהם, ואי אפשר למדוד זאת ביחסי רווח והפסד כלכליים". מחשבה כזאת, במקרים רבים, אינה חלק ממערך החשיבה של חברות הייעוץ, שכאמור, "תופרות את חליפת הלקוח על פי מידותיהן", ומידותיהן אינן כוללות את הפן הערכי.

על אף כל החסרונות האלה, לפנייה לייעוץ חיצוני יש גם יתרונות רבים, כפי שכותב דו"ח ון ליר בנושא: "לשימוש בייעוץ חיצוני לממשל יתרונות לא מבוטלים. מיקור-חוץ בכלל, וכזה הנשען על ידע מבוסס בפרט, מעשירים את תהליכי קבלת ההחלטות ויש בהם היגיון וחשיבות, שכן קובעי המדיניות הציבורית אינם יכולים לפתח מומחיות בכל תחום". וכפי שהדבר נכון לגבי קובעי המדיניות הציבורית, כך הוא יכול להיות נכון גם עבור קובעי ההתנהלות הצבאית, שאינם מומחים בכל התחומים וזקוקים להעשרת החשיבה מבחוץ.

ואדיק רוזנבליט, מנכ"ל חברת הייעוץ "אל טל", מסביר שליועצים ארגוניים חיצוניים יש יתרון על פני עמיתיהם מהצבא: "כיועץ חוץ יש לי יתרון אדיר הנובע מכך שאני יכול להשוות לתהליכים שקורים במקומות אחרים, וזה דבר שקשה לעשות כשאתה יועץ פנים. בנוסף לכך, אני לא כפוף לאף אחד בצבא, ולכן איני חושש להציג הצעות שיכולות לכלול פיטורים של מי שעומד בראש המערכת. יועץ הפנים מוגבל. הוא לא יכול לבוא אל הבוס שלו, או אל המפקד שמינה אותו לבדוק, ולומר לו 'אתה צריך ללכת הביתה'. בכל אופן, זה יהיה לו קשה מאוד. אני, לעומת זאת, יכול לעשות את זה, וגם עשיתי את זה בעבר, משום שפרנסתי אינה תלויה בו, הוא אחד מתוך כמה ייעוצים שלי ואני לא צריך למצוא חן, ולכן אני יכול להיות נאמן לאמת המקצועית שלי".

רוזנבליט מדגיש שלא מדובר בבחירה בין יועץ פנים ויועץ חוץ, וכי המודל האידיאלי הוא של שיתוף פעולה: "העבודה נעשית מתוך רצון משותף לשיפור – ולאו דווקא שיפור כלכלי. זה יכול להיות גם שיפור מורלי, שיפור בקבלת ההחלטות או שיפור בכל תחום אחר. תהליך מיפוי הבעיה נעשה בשיתוף עם הארגון. אנחנו לא מאמינים בלהסתובב לבד בתוך הארגון אלא רק בעבודה משותפת. כל התהליך נעשה מתוך הסכמה". רוזנבליט גם מבטל את החשש כי הפנייה השיטתית לייעוץ מייצרת דור פיקודי שאינו יודע לחשוב ולהחליט: "אני כחברת ייעוץ יכול להעשיר, לתת עוד כיווני מחשבה, אך אני לעולם לא מקבל את ההחלטות. במקום שיש בו חידלון ואין תפקוד, יכול להיות שיהיה יועץ שייהפך מיועץ למחליט, אבל זה סימן לחולי ולא קורה בדרך כלל. מקבל ההחלטות יהיה המנהל. אני מנסח זאת כך למנהלים: 'אנחנו הנווטים ואתם הטייסים'".

דומה שהדוגמה הזאת של רוזנבליט דווקא ממחישה את הבעייתיות הטמונה בייעוץ החיצוני, ויהיה טיבו אשר יהיה: במטוסי חיל האוויר לא יושבים (ואולי יש לומר – עדיין לא יושבים) נווטים ממדינות אחרות שנשכרו למשימה זמנית, אלא יושבים בהם חיילים ישראלים שהוכשרו הכשרה ארוכה ויקרה. לא בטוח שההכשרה הזאת היא "היעילה ביותר" כלכלית. אולי זול יותר להביא נווטים סינים? אולי כושר העבודה של הנווטים הסינים גם גבוה יותר? אולי עשיית רוב ההכשרה של הנווטים בחו"ל תחסוך לצבא כסף? אבל לא. דומה שצה"ל מאמין שדווקא נווטים ישראלים יעשו את העבודה הטובה ביותר, בשל מחויבותם, בשל מסירותם, בשל יכולותיהם. דומה שצה"ל מאמין שגם אם נווטים סינים יכולים לנווט את המטוסים הישראליים היטב, הוא מעדיף את הנווטים הישראלים, ולו רק בשל היותם חלק מן המקום הזה. דומה שאם כך הם פני הדברים במטוס, קל וחומר שכך הם אמורים להיות בצבא כולו, שלא ייתן ליועצים לנווט אותו ליעדיו. הדבר אינו סותר את האפשרות להשתמש בשירותי ייעוץ, במשורה ובמקומות ספורים שבהם אין אפשרות לקבל את הידע ואת היכולות באמצעות אנשי קבע או מילואים. אך לא באופן אוטומטי, בולמוסי, ולא בלי לנמק מדוע, כפי שעושים צה"ל ומשרד הביטחון כיום.

 

המאמר פורסם בגיליון מספר 63 של "ארץ אחרת": שלטון היועצים – חברות הייעוץ האסטרטגי מעצבות אותנו מחדש. להזמנת הגיליון לחצו כאן

רבקה רוזנר היא עיתונאית

תגובות פייסבוק

תגובות

תגובות

הגיבו לכתבה