דלג לתוכן הראשי
עיתון בשירות החברה
31 באוקטובר 2002 | מהדורה 12

מה לממשלה ולברום?

האם בעלות ממשלתית, בהגדרתה, מבטיחה או סותרת את האינטרס הציבורי? מהו ה"אינטרס" שיש להגן עליו? ומהו ה"ציבור"? תפקידו של מי להגן ובאילו כלים? האם האינטרס והציבור מוגדרים? מוחלטים? קבועים לאורך זמן?

חברת 'ברום ים המלח בע"מ' נוסדה בשנת 1955 כחברה ממשלתית, חברת-בת מלאה של חברת 'מפעלי ים המלח בע"מ'. תחילת דרכה של החברה במסלול ההפרטה של התעשייה הכימית היתה בשנת 1961, בשני אירועים מקבילים: במסגרת תוכניות הפיתוח של מפעלי ים המלח הונפקו לציבור 10% מהון החברה בבורסה של תל-אביב, וחברת הברום ייסדה את חברת 'תרכובות ברום בע"מ', בשיתוף שני משקיעים פרטיים זרים (אמריקאי ואנגלי), שרכשו 25% כל אחד ומכרו את חלקם לאחר כמה שנים. בסוף שנות השישים ניהל תעשיין אמריקאי-יהודי משא-ומתן מייגע לרכישת השליטה בחברת הברום. הניסיון נכשל.

בשנת 1986 נכשל הניסיון להנפיק 15% מהון החברה בבורסה של ניו-יורק.

בשנת 1990 נכשל הניסיון של מתחרתה האמריקאית הגדולה של חברת הברום להשתלט עליה.

ב-1995 הועברה הבעלות על חברת הברום ממפעלי ים המלח לחברת 'כימיקלים לישראל', וחברת הברום נרשמה ישירות בבורסה של תל-אביב (שלא באמצעות מפעלי ים המלח).

ב-1995 נרכשה השליטה בחברת 'כימיקלים לישראל' בידי קבוצת אייזנברג ו'החברה לישראל בע"מ'.

ב-1999 רכשה קבוצת עופר את השליטה ב'חברה לישראל'.

מה היה ה"אינטרס" הציבורי במשך כל אותן שנים שבהן החברה היתה בשליטה ממשלתית, 1955-1995?

דו"ח מבקר המדינה הראשון שנערך על חברת הברום בשנת 1959 מערער על ההנחות ועל תהליך קבלת ההחלטות שהביאו את הממשלה להקים את החברה ולהשקיע בה, וממליץ "לסגור את העסק, ויפה שעה אחת קודם". סדרת כתבות שפרסם אז יאיר קוטלר ב"הארץ" קבעה, "ששום דבר אינו שוקע בים המלח, חוץ מכסף". אין ספק שהתעשייה הכימית בנגב ובים המלח לא היתה קמה בשנות החמישים והשישים אלא ביוזמת הממשלה, במימונה ובבעלותה. נוסף על כך אין להכחיש, שמאז ועד היום נעשו טעויות ומשׁגים והיו כשלים לרוב. אך עם זאת הוכח בעליל, שהתעשייה הכימית בכללה – וחברת הברום כחלק ממנה – היא סיפור הצלחה בכל קנה-מידה.

רשימה – ולוּ גם חלקית – של ה"אינטרסים הציבוריים" הנוגעים לנושא לאורך התקופה ראויה לעיון: פיתוח הנגב, קליטת עלייה, פיתוח תעשייה, הגברת הייצוא, שמירה על איכות הסביבה, פיתוח תיירות ועוד. מנגד, רשימת ה"ציבורים" הרלבנטית למערכות החשופות להפרטה היא לא פחות מורכבת: ציבור העובדים, הספקים והלקוחות, הקהילה שהמפעל שוכן בה, החברה, הקהילות השכנות, בעלי המניות הקיימים והפוטנציאליים, מפלגות פוליטיות, התארגנויות חברתיות, כל האזרחים ועוד. למותר לציין, שכל פרט שייך לכמה "מועדונים" בעת ובעונה אחת, ולעתים לכולם.

התזמור והתאום

מערכות הלחצים הפוליטיים, הכלכליים והחברתיים פועלות בין ה"אינטרסים הציבוריים" לבין עצמם, בין ה"מועדונים" לבין עצמם ובין ה"אינטרסים" לבין ה"מועדונים". מערכות אלה נמצאות בתנועה מתמדת על ציר הזמן ומשתנות כל העת בעוצמתן.

ההפרטה (כמו היפוכה, ההלאמה) גם היא תהליך דינאמי המשתנה בעוצמתו, הן במובן האידיאי והאידיאולוגי, קרי: הפוליטי, והן בפן המעשי של עצם מעשה ההפרטה. מכאן, שהקושי המרכזי במימוש תהליכי ההפרטה של מערכות ממשלתיות הוא התזמור והתיאום – בנקודת זמן נתונה – בין ההחלטה הספציפית בנוגע למערכת המועמדת להפרטה ויישומהּ בשטח לבין התנועות הבלתי פוסקות של מערכות הלחצים. קצב ההפרטה של חברות ממשלתיות הוא עדות חותכת לקושי זה. כל ממשלה בתורה מוסיפה פרק ל"ספר התירוצים" הכולל את הסיבות לאי-מימושה של מדיניות ההפרטה.

שלושים שנה ויותר עברו מאז הוקמה חברת 'תרכובות ברום' בשיתוף משקיעים פרטיים זרים, ועד להפרטה מלאה של קבוצת הברום באמצע שנות התשעים.

כאן המקום להדגיש, שיש להיזהר מהכללות באשר למושג ה"הפרטה" עצמו. הפרטה של שירות ציבורי אינה דומה להפרטה של מפעל תעשייתי. שירות ציבורי, אשר אמור להעניק את "מוצריו" לכלל האוכלוסייה לפי עקרונות דמוקרטיים ושוויוניים, אינו דומה למערכת כלכלית/תעשייתית שמטרתה העיקרית היא רווח ורווחיות. שיטת ההפרטה מוסיפה אף היא למורכבות השיקולים. קביעת קהל היעד לרכישת המערכות המופרטות נתונה כמעט לאותה מערכת לחצים כמו כל שאר השאלות והבעיות המתעוררות במהלך תהליך קבלת ההחלטות: היכן להפריט (בארץ/בחו"ל)? למי להפריט (לציבור הרחב/לגורמים המצויים בתחום/לבעלי יכולת פיננסית)? איזה חלק להפריט (גרעין שליטה/פחות מ-50%/יותר מ-50%/הכול)?

בהקשר הכלכלי-תעשייתי, הרי שהממשלה, כבעלים, משחקת בשני צדי הלוח. בצדו האחד של הלוח היא אמורה לייצג את מכלול האינטרסים הציבוריים, ובצדו השני היא אמורה לייצג את האינטרס הכלכלי הייחודי של המפעל/החברה/המערכת, שעניינו המרכזי הוא יצירת רווח בתחום צר של פעילות. תוצאת המשחק היא לעתים קרובות (מדַי) תיקו.

משמעו של תיקו כזה הוא, למשל, עתירה לבג"ץ של קבוצת מנהלים בחברה ממשלתית נגד השר הממונה, כפי שאכן קרה ביולי 1985: "…תוכניתו הכוללת של המשיב [השר] ליצירת תקנים נוספים ומיותרים בכל אחת מן החברות הנמנות על קונצרן כ.י.ל [כימיקלים לישראל, שקבוצת הברום היתה חלק ממנו; א. ג.]– תקנים שכל אחד מהם עניינו במשׂרת ממונה על כוח-אדם בדרג בכיר – ובאיושן של אותן משׂרות באנשים שסגולתם העיקרית היא היותם נמנים על מפלגה מסוימת…" (מתוך העתירה לבג"ץ).

תהא התוצאה של עתירה כזאת אשר תהא, הנזק נגרם והנזק כבד. גם אם נתייחס לאירועים פחות דרמטיים, יש ביסוד הדברים סתירה שבדרך-כלל אין ליישבה, בין היכולת של מערכת כלכלית-תעשייתית לשרוד, להתקיים ולהתפתח לבין מעורבות ממשלתית בבעלות על המערכת, ולפיכך, בניהולה. יתר על כן, יש סתירה בין הצורך הקיומי של מערכות כלכליות-תעשייתיות בתהליך קבלת החלטות מהיר יחסית לבין הסרבול של תהליכי קבלת ההחלטות במנגנונים ממשלתיים (למשל, דיונה של ועדת שרים – לאחר דחייה של כמה חודשים – בהוצאה של 15 דולר לרכישת מניה בקואופרטיב חקלאי בחו"ל, כדי לאפשר לחברה למכור לקואופרטיב זה; תהליך זה התחייב מהיותה של החברה חברה ממשלתית).

מכאן, שאם האינטרס הציבורי מחייב את הקמתה של מערכת כלכלית מסוימת, ובהעדר ברור של חלופה, יש לממשלה הצדקה – ואף חובה – לעשות זאת. אולם אם המערכת יכולה לעמוד ברשות עצמה, יש לממשלה הצדקה – ואף חובה – להפריט. אין בהפרטה משום הפקרת אינטרסים ציבוריים שונים שהיו מוגנים, לכאורה, כל עוד המערכת היתה בשליטה ממשלתית. אמצעי ההגנה האולטימטיבי הוא, כמובן, הלאמה חוזרת. אך גם אם לא נרחיק לכת, יש לציבור ולממשלה היכולת לוודא שאינטרסים ציבוריים יהיו מוגנים. דוגמאות ספציפיות תימצאנה, למשל, בחוק זכיון ים המלח, המגדיר את החובות והזכויות המתחייבות מניצול אוצרות הטבע (כולל תשלום תמורת השימוש בזיכיון), וכן בהגדרת "מניית זהב" הנשארת בידי הממשלה ומאפשרת לה לשמור על אינטרסים חיוניים. חקיקה, אֲמָנוֹת, הסכמים – אלו הם האמצעים הנכונים המאפשרים לציבור ולממשלה להגן על הציבור וליצור את האיזון בין האינטרסים השונים והמשתנים.

אזור התעשייה ברמת-חובב – הנמצא לעתים בחדשות בזיקה לנושא של איכות הסביבה – הוא דוגמה אחת מני רבות לסתירות הפנימיות המתעוררות בהקשר של בעלות ממשלתית על מפעל תעשייתי. האתר נבחר על-ידי הממשלה כמקום המתאים ביותר להקמתה של תעשייה כימית מודרנית, לאחר בדיקות מקיפות של כל הגורמים שנחשבו אז (בראשית שנות השבעים) כנדרשות לצורך העניין: גיאולוגיות, מטיאורולוגיות, כלכליות ועוד. יתר על כן, האתר סיפק פתרון לבעיות איכות הסביבה של שני מפעלים כימיים גדולים שפעלו בתוך העיר באר-שבע: 'מכתשים' בבעלות כור, ו'תרכובות ברום' – חברה ממשלתית. לאתר הצטרפו גם מפעלים בבעלות פרטית. עד שנת 1989 התנהל האתר כולו ללא כפיפות לסמכות מוניציפלית כלשהי, והשליטה – אם היתה – היתה שליטה ישירה של משרדי הממשלה השונים. כל המועצות המקומיות בסביבה נאבקו ביניהן על השליטה באתר, בהיותו מקור הכנסה ממסים, ללא אוכלוסייה שיש לספק לה שירותים; כל אחת מהן התגדרה ביכולתה להגביל את הפעילות של המפעלים. ברור שכל אחד מן המפעלים ובעליהם משכו לכיוון אחר, והממשלה נמנעה מהחלטה במשך 13-14 שנים. האם לממשלה, כבעליה של אחד המפעלים הגדולים באתר, היה אינטרס זהה לזה של הממשלה כמנהלת של מדיניות מוניציפלית ארצית? האם לממשלה כבעלת מפעל העוסק בחומרים מסוכנים אינטרס זהה לזה של הממשלה כמופקדת על איכות הסביבה?

בשנת 1989 הוקמה על-פי חוק המועצה התעשייתית רמת-חובב. והנה, נציגי הממשלה בדירקטוריון של 'תרכובות ברום' היו הלוחמים העיקריים למען הורדת גובה המס שהוטל על המפעל מטעם המועצה בטענה, שאת השירותים באתר – כולל שירותים לשמירה על איכות הסביבה – צריכה לספק הממשלה. אעז ואומר, שלעתים יכולתו של מנהל חברה ממשלתית להתעלם מ"אינטרסים ציבוריים" עלתה על זו של מנהל חברה פרטית.

להפרטה פנים רבות ומורכבות, וכמו בנושאים אחרים, גם כאן יש סכנה בהכללות. אין ספק שההיבט הכלכלי הוא אחד המרכיבים המחייבים התייחסות. כאשר נבדקות ונשקלות מערכות שהבסיס לקיומן הוא כלכלי-רווחי, חייב ההיבט הכלכלי להיות דומיננטי וההיבטים האחרים משניים. פגיעה באינטרסים אחרים צריכה לבוא על תיקונה באמצעות חקיקה, אֲמָנוֹת וכלים אחרים. לעומת זאת, בתנועה על ציר המערכות הממשלתיות, מערכות המספקות שירותים שונים לאזרחים, חייב ההיבט הכלכלי לפנות את מקומו המועדף לטובת היבטים אחרים.

אין היגיון בבעלות ממשלתית על תעשייה כימית או אחרת (להוציא, אולי, תעשיות בטחוניות) משעה שזו עמדה על רגליה, גם אם תחילה היתה הצדקה להקימה כחברה ממשלתית. מנגד, אין גם שום הצדקה להפרטה של שירותים חברתיים.

אריאל גינצבורג, מנכ"להּ של קבוצת הברום בין השנים 1975-1994

הכתבה התפרסמה בגיליון מספר12 של "ארץ אחרת". להזמנת הגיליון לחצו כאן

אריאל גינצבורג היה בזמנו מנכ"ל בחברת כימיקלים לישראל

תגובות פייסבוק

תגובות

תגובות

הגיבו לכתבה