דלג לתוכן הראשי
עיתון בשירות החברה
29 בנובמבר 2006 | מהדורה 36

הדמוקרטיה מפריעה לשלטון

גרירת הפוליטיקה החוקתית הגבוהה אל תחתית העסקנות הפוליטית האפורה היא סימפטום של הכישלון לייצב את הדמוקרטיה הישראלית בדרך של הכפפת השוטף לעקרוני. במקום זאת הפוליטיקה הישראלית מכפיפה בלא הרף את העקרוני לשוטף. ירון אזרחי קובע כי, מאז הרגע המרומם של הכרזת העצמאות, ישראל נכשלה כישלון צורב בכינון חוקה וביצירת פוליטיקה חוקתית המכבדת                         קומיקס: ניסים חיזקיהו

הכרעות בעניין האידיאלים והזהות של המשטר

מדוע ישראל אינה מצליחה ליצור מנהיגות ומדיניות שיכולות להתמודד עם הסכנות והאתגרים הקשים שהחברה והמדינה ניצבות בפניהם? מדוע המנהיגות הפוליטית ומוסדות השלטון בישראל סובלים משחיקה מתמשכת של אמון הציבור בהם? הכיצד הכרזות מדיניות והכרעות של הממשלה בנושאים כמו המלחמה בעוני או פינוי מאחזים בלתי חוקיים נשארות תלויות באוויר בלא מימוש? האם באמת החלטות גורליות בנושאי חוץ, ביטחון ופנים מושעות או מונְחות על פי הדאגה לטיפוח הדימוי של המחליטים בתקשורת ולא על פי שיקולים ענייניים המבוססים על ניתוח אחראי של המציאות?

אלה הן רק חלק קטן מהשאלות המטרידות ציבור רחב בישראל אל נוכח גילויים מדאיגים של טיפול כושל של הממשלה בנושאים חיוניים. לגרסה הנפוצה בחוגים נרחבים ששורש הרע הוא באי-יציבות פוליטית, המפריעה לממשלה לקבל החלטות רציפות לטווח ארוך, יש במקרה הטוב רק רגל אחת. דווקא שלטון יציב, חסין מפני זעזועים פוליטיים, יכול להרשות לעצמו להיות אדיש לצורכי הציבור או להיכנס להרפתקאות מסוכנות. אין שום הוכחה היסטורית שבמשטר לא דמוקרטי ההכרעות של המנהיגים איכותיות וטובות יותר מההכרעות במשטר דמוקרטי כשלנו. עם זאת למרבה הצער אנשי ציבור ואקדמיה רבים מוכנים להקריב תהליכים דמוקרטיים למען קידום מה שנראה להם כיעילות שלטונית. ההשראה לדעות אלו באה לעיתים קרובות ממודל הניהול של חברות עסקיות שעקרונותיו ההייררכיים עומדים בניגוד גמור לעקרונות ההתנהלות של ממשל דמוקרטי. בישראל התפישה ההייררכית של הממשל זוכה לאישוש מאנשי הצבא שחונכו במסגרות של ניהול ופיקוד הייררכיים ועברו לסקטור הציבורי. אך גישה המצדדת בניהול ריכוזי של השלטון מחמיצה את ההבנה שהתלות של הממשל בציבור היא תנאי ללגיטימציה של החלטותיו. בחברה רב-אתנית ורב-תרבותית כישראל הממשלה אינה יכולה להתקיים לאורך זמן, אפילו אם היא תהיה יעילה מבחינה ניהולית, בלא לגיטימציה מתמדת המוזנת מלמטה למעלה. עד כה לא נמצאה לסוג כזה של לגיטימציה פוליטית חלופה טובה יותר ממשטר פרלמנטרי מהסוג הקיים בישראל.

עם זאת תלותו של השלטון בציבור הטרוגני פירושה תלות בשינויים – לפעמים פתאומיים – בדעות ובמצבי הרוח של הציבור. אף כי אי-יציבות מסוימת היא הכרח בכל דמוקרטיה פרלמנטרית, בתנאי הקיום המסוכנים של ישראל ראוי להגבילה לממדים סבירים. אי-יציבות מרוסנת ניתנת להשגה על ידי שכלול המשטר הפרלמנטרי באמצעות חוקה, העלאת אחוז החסימה, מתן עדיפות לראש המפלגה הגדולה ביותר בהרכבת הממשלה והוספת בחירות אזוריות. אמצעים אלו ואחרים יכולים לייצב את הרוב הפרלמנטרי לתקופות ארוכות יותר ולאפשר רציפות באיוש תפקידים ובקביעת מדיניות. לעומת זאת השיטה הנשיאותית עלולה להשאיר את אזרחי המדינה 'תקועים' עם מנהיג גרוע, ואפילו מושחת, שאיבד את כל הלגיטימיות הציבורית שלו ואף על פי כן אי-אפשר להדיחו.

כדאי לשים לב שהטענה שכישלונות בקביעת מדיניות ובביצועה נובעים מהאי-יציבות הפוליטית המאפיינת משטר פרלמנטרי רב-מפלגתי היא טענה נוחה מאוד לאנשי השלטון ולמקורביהם. הטענה מעלימה סיבות כבדות משקל לאיכות הירודה של השלטון בשנים האחרונות, ובהן: העדר ניתוח נתונים ממקורות שונים, ואפילו מנוגדים, לצורך קבלת החלטות; זלזול במגבלות שהחוק מטיל על השימוש בסמכות ובכוח השלטון; הפקרת אמצעי התקשורת בידי ערוצים הפועלים למטרות רווח בלבד.

ניתוח נתונים

אנו חיים במדינה שבה סכנות קיומיות מיידיות אינן מפריעות למנהיגים להקיף את עצמם ביועצי תדמית ולהזניח את הידע המקצועי, החיוני לקבלת החלטות שקולות בנושאי ביטחון, חוץ ופנים. גם במקרים שהדרג הפוליטי מגייס מומחים בתחומי הביטחון, הכלכלה והמשפט בולטת נטייתם של האנשים לשריין את עצמם בסמכות של אנשי מקצוע כדי להתחמק מאחריותם להחלטות פזיזות. סיסמאות כגון "מלחמת אין ברירה" או "טובת המשק", שכביכול מגובות על ידי אנשי מקצוע, נשמעות לעיתים קרובות מדי מפי חברי הדרג המחליט לאחר שהם קיבלו הכרעות בלא בירור יסודי ואחראי של תמונת המצב. פעם גילה אחד היועצים המשפטיים של הממשלה, שלימים התמנה לשופט בבית המשפט העליון, שתפקידו של היועץ המשפטי היה להיות הסמכות שאליה העבירה הממשלה הכרעות בכוונה להימלט מהמחיר הפוליטי של קבלתן על ידי השרים.

דוגמה מובהקת לעיוורון ההרסני של ההנהגה הנבחרת היא העוצמה שהדרג המדיני מפקיד בידי הכלכלנים באגף התקציבים. בשיטה של קבלת התארים הנהוגה היום בישראל בדרך כלל תלמידי החוגים לכלכלה מתעלמים מלימודי היסטוריה, פילוסופיה, אתיקה או ספרות ותרבות. אולי משום כך לא מפריע להם במסגרת תפקידם, כגרזן התקציב, לפגוע בתשתית התקציב והארגון של מוסדות החינוך הגבוה והתרבות בישראל. ההשקפה הצרה שכל זה "אינו כלכלי" ושרק למוסדות שנושאים את עצמם מבחינה כלכלית יש זכות קיום בעולמנו כבר יצרה נזק בלתי הפיך בשנים האחרונות למדע ולתרבות בישראל. הלחצים הגוברים להפריט את החינוך מתעלמים מתפקידה החיוני של מערכת המכללות והאוניברסיטאות ביצירת תשתית מדעית וטכנולוגית מודרנית בישראל ובבניית ציבור של אזרחים משכילים המתַחזקים את המשטר הדמוקרטי.

חוסר הרצון להתעמק בבחינת חלופות וחוסר העניין בהערכת הסתברויות השוואתית מעוררים דאגה רבה, אך גם כדי להשתמש במומחים כמקור של ידע ולא רק כשכפ"ץ, צריך לדעת. הנשיא פרנקלין רוזוולט היה נוהג להטיל על כמה מעוזריו משימת תחקיר זהה מבלי ליידע אותם על הכפילות המכוונת הזאת. עם סיום עבודתם היה הנשיא מזמן את כולם למשרדו ומעמת אותם זה עם זה. לאחר שעות של חקירת שתי וערב היה הנשיא פורש לחדרו ומחליט בעצמו. בעבר היה מקובל לצפות שיועץ מדעי או מומחה צבאי יציע לקבינט את דרך הפעולה הטובה ביותר ובדרך זו כמעט ישחרר את הממשלה מהצורך להכריע בין חלופות; אך עתה התפישה בקרב מומחים לייעוץ מקצועי לפוליטיקאים היא במידה רבה הפוכה: תפקידו העיקרי של המומחה הוא להציג לפני הקברניט חלופות ולמפות אותן בתחומים ובדרגות של אי-ודאות הכרוכים בכל החלטה או פעולה. אין ספק שקבלת החלטות במסגרת כזאת מקשה על ראש ממשלה או שר, אך היא גם אחראית יותר מבחינה ציבורית. דומה שבישראל הידע כיצד יש להשתמש בידע של המומחים אינו מפותח, ולפיכך הבעיה של שילוב הרכיבים הפוליטיים ברכיבים המקצועיים חמורה במיוחד.

על העדר חוקה

הזלזול של הדרג הפוליטי באיכות הניתוח של הנתונים לצורך קביעת המהלכים של המדינה פוגע באיכות ההחלטות ובתוצאותיהן, והזלזול של המושלים במסגרת החוקתית של השימוש בסמכות ובכוח שהציבור הפקיד בידיהם פוגע בלגיטימיות של החלטותיהם ושל מוסדות השלטון בכלל. לאחר הקמת מדינת ישראל ב-1948 היה נדמה שנגמרה תקופת ה'מדינה בדרך' ושישראל מתקדמת בהדרגה לביסוס מעמדה כמדינת חוק מודרנית, שבה הכוח הצבאי והסמכות להכריע הכרעות בשם הציבור כולו ממוסגרים במבנה חוקי-מוסדי של דמוקרטיה פרלמנטרית. אך בחינת התהליכים בארבעים השנים האחרונות מלמדת ששנים אחדות לאחר מלחמת ששת הימים תהליך הפורמליזציה של כללי השימוש בכוח נפסק, כדי לאפשר לקבוצה גדולה של אזרחים להקים מפעל התיישבות ענק בשטחים שנכבשו ב-1967 מחוץ לכללים הפורמליים המגבילים את השימוש במשאבים ובכוח ציבוריים. לפחות חלק ממנהיגי המדינה סברו אז שסיפוח יהודה ושומרון וגוש קטיף הוא אינטרס לאומי שיש לקדמו אף שלא היה אפשר לעשות זאת בדרך של מדיניות רשמית התואמת את כללי המשחק הפרלמנטרי במדינה ואת כללי החוק הבין-לאומי.

מנהיגי המדינה השלימו עם יצירת אי של אי-לגליזם ואותתו לקבוצות מתנחלים אידיאולוגיים שבאפשרותם להקים יישובים על אדמות לא להם ושצבא ההגנה לישראל יגן עליהם. מפעל ההתנחלויות צמח בגיבוי המדינה בלא דיון, אישור או הכרעות פומביות – ההליכים המקובלים במשטרים פרלמנטריים. למעשה שורה של ממשלות נקטו מדיניות של עמימות וערפול כדי להסתיר את תהליכי הצמיחה של מפעל ההתנחלויות הן מעיני הציבור הישראלי הן מעיני מדינות וגורמים בין-לאומיים. שיטות אלו שָבו ודירדרו את מדינת ישראל לתקופת 'המדינה שבדרך', שלפני 1948, שבה המטרות הלאומיות קידשו הפרת חוקים של משטר המנדט הבריטי. אלא שלאחר הקמת מדינת ישראל הפרה של חוקי המשטר הפרלמנטרי וכלליו לא יכלה שלא לפגוע בתשתית הדמוקרטיה הישראלית ולחבר חיבור מסוכן בין פטריוטיות להפרת חוק. עצם ההעמדה של סיפוח שטחים בתור מטרה לאומית המצדיקה הליכים שהם מחוץ למסגרת החוקית והפרלמנטרית קירבה את ישראל קירבה מסוכנת אל מודלים טיפוסיים של משטרים לא דמוקרטיים.

ישנו קשר הדוק בין מפעל ההתנחלויות שצמח בתוך תרבות של הפרת חוק וטופח במרתפים האפלים של הדמוקרטיה הישראלית לבין כישלונה של ישראל לאמץ חוקה בשישים שנות קיומה. חוקה היא האמצעי העיקרי במשטר הדמוקרטי ליצירת המרחק ההכרחי בין הפוליטיקה היום-יומית השוטפת ובין הפוליטיקה הגבוהה הנוגעת לעקרונות היסוד של המשטר. ברוס אקרמן, פרופסור למשפט חוקתי באוניברסיטת ייל, טען שהפוליטיקה של כינון חוקה ותיקונה מחייבת את הפוליטיקאים להתעלות מעל טווח הראייה הקצר של העסקן הפוליטי ולפעול כמדינאים המאמצים מבט כולל לטווח ארוך. כך הדמוקרטיות מנסות להגביל את הפוליטיקה הקטנה של האינטרסים הצרים על ידי פוליטיקה של עקרונות יסוד. עד כה, או ליתר דיוק מאז הרגע המרומם של הכרזת העצמאות, ישראל נכשלה כישלון צורב בכינון חוקה וביצירת פוליטיקה חוקתית המכבדת הכרעות בעניין האידיאלים והזהות של המשטר.

גרירת הפוליטיקה החוקתית הגבוהה אל תחתית העסקנות הפוליטית האפורה היא סימפטום של הכישלון לייצב את הדמוקרטיה הישראלית בדרך של הכפפת השוטף לעקרוני. במקום זאת הפוליטיקה הישראלית מכפיפה בלא הרף את העקרוני לשוטף. לשון אחר, מה שפוגע כאן ביציבות הממשל אינו דמוקרטיית-יתר, אלא תרבות פוליטית השוחקת את יכולת המשטר בישראל להתרומם מעל הפוליטיקה האפורה כדי להשתית את הדמוקרטיה הפרלמנטרית

על נורמות עקרוניות ומשפטיות המעוגנות בערכיה ובזהותה של החברה הישראלית .

העכשוויות ההרסנית

העכשוויות ההרסנית של הפוליטיקה הישראלית מקבלת חיזוק ועידוד גם ממסחור חסר מעצורים של מערכת התקשורת ההמונית. בישראל של היום העם היהודי, העם עם הזיכרון ההיסטורי הארוך ביותר, החליף את התודעה ההיסטורית בתודעה קליפית.

בצד הזלזול של הגורמים השלטוניים בניתוח מקצועי ומקיף של המציאות ובצד הזלזול במיסגור החוקי והחוקתי של השימוש בסמכות ובכוח שלטוניים, גם הפרטת התקשורת המודפסת והאלקטרונית תורמת תרומה נכבדה לתפקוד הלקוי של המשטר. מאחר שהתקשורת היא המתווך העיקרי בין הציבור לבין המדינה והממשלה, החדירה העמוקה של תרבות השיווק והפרסומת לתחום התקשורת הופכת בהדרגה את הצופים והקוראים מאזרחים לצרכנים, מאנשים השוקלים חלופות ערכיות ומדיניות לאנשים המתמכרים לפיתויים ולבידור שמספקים להם סוכני מוצרים ומומחים לשיווק פוליטיקאים. באחרונה ניתן למגמה זו ביטוי חד וחלק בקבלת הצעתו של יו"ר הקואליציה אביגדור יצחקי לפרק את נציבות הדורות הבאים, שהוקמה לפני כחמש שנים במטרה לעודד את המחוקקים לקחת בחשבון את ההשפעה של החוקים שהם מאמצים על רווחת הדורות הבאים. יצחקי הדגיש שביטול הנציבות, שבראשה עמד השופט בדימוס שלמה שהם, יחסוך לכנסת חמישה מיליון ₪. אני רואה סמליות רבה ומקוממת בכך שאביגדור יצחקי, שעמד בראש המהלך לביטול היחידה שאמורה להבטיח פרספקטיבה ארוכת טווח למחוקקים, עמד, בתפקיד מנהל לשכת ראש הממשלה הקודם אריאל שרון, בראש המאבק ללגיטימציה של תעשיית ההימורים בישראל ולביסוסה. זו בדיוק הבעיה – כאשר העסקנים הפוליטיים מקדשים את העכשוויות, המדינה נוטלת על עצמה הימור מסוכן על גורל אזרחיה.

האם הביקורת הקשה על התנהלות הממשלה בזמן מלחמת לבנון השנייה תביא לשינוי במצב? האם הניסיון להביא את המועצה לביטחון לאומי למשרד ראש הממשלה חורג ממחווה פוליטית חולפת ומשקף שינוי בתהליכי קבלת ההחלטות של הממשלה?

האם העמדת פרופסור מכובד, שרק באחרונה נבחר לכנסת, בראש ועדת החוקה תרים את הפוליטיקה החוקתית מתחתית העסקנות הפוליטית?

האם ההחלטות הגורליות הבאות יתקבלו לאחר יותר משש או שבע שעות?

בהיותנו אזרחים הבה נזכור: ההגנה על החופש שלנו דורשת מאיתנו ערנות מתמדת.

פרופ' ירון אזרחי הוא מרצה בחוג למדעי המדינה באוניברסיטה העברית בירושלים

המאמר פורסם במגזין "ארץ אחרת" מספר 36: "פירות באושים משמעות התפוררות המערכת הפוליטית"

ירון אזרחי הוא פרופסור אמריטוס במחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית בירושלים

תגובות פייסבוק

תגובות

תגובות

הגיבו לכתבה