דלג לתוכן הראשי
עיתון בשירות החברה
26 במאי 2010 | מהדורה 56

"מחיקות", סרט וידאו, יהושע נוישטיין 2001/1972

בכבליהן של מטרות נוגדות

בתודעת הציבור, הביורוקרטיה של המִנהל נחשבת לאחת הדוגמאות הפחות מוצלחות לניהול ציבורי תקין, שקוף ואפקטיבי. נראה שהגיעה העת לשינוי. פרופ' דפנה ברק-ארז סבורה ש"צודקת הממשלה שאין להתרפק על העבר. צודקים גם המתנגדים בטענתם כי מה שהוצע כפתרון מסתמן כעסקת חבילה של בעיות חדשות"

הרפורמה החדשה במקרקעי ישראל עוררה ומעוררת מחלוקות. בין השאר נטען כי הרפורמה פוגעת באתוס הציוני ובאפשרות לקדם צדק חברתי וסביבתי באמצעות ניהול ציבורי של הקרקעות. התומכים ברפורמה מדברים עליה כעל כלי לקידום הפיתוח ולשחרור מן הביורוקרטיה, ואילו המתנגדים רואים בה את סוף הציונות, או לכל הפחות פתח להשתלטות של בעלי הון על משאב הקרקע. כדי לדון בטענות אלה יש לחזור, כמו במקרים רבים אחרים, אל ההתחלה ולשאול: מה נועד להשיג, מלכתחילה, חוק מִנהל מקרקעי ישראל, והאם הצליח במטרתו זו? אם הצליח בכך – הרפורמה מיותרת. וגם אם לא הצליח – השאלה היא מה היו מוקדי הבעיות, ולכן האם הרפורמה המוצעת היא התרופה המתאימה למחלה, או מקור למחלות חדשות.

המסגרת החוקית של מקרקעי ישראל כרעה תמיד תחת עומס יתר של תכליות נוגדות. שמירת הבעלות הציבורית על הקרקעות נקבעה בראשית שנות הששים בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, ולצִדו הוקמה מערכת מִנהלית שהיתה אמורה לנהל את הקרקעות למען הציבור. אבל עיון בחקיקה המקורית בנושא מלמד כי זו שתקה תמיד באשר למטרות הבעלות הציבורית. קל אמנם למנות מטרות שעמדו ברקע הדברים ועיצבו את ההסדר החקיקתי – האידיאולוגיה הכלכלית-חברתית הסוציאליסטית של הממשלות באותה עת; הרצון לשמירה על בעלות הלאום על הקרקע מטעמים ציוניים; טעמים היסטוריים ותרבותיים ("כי לי הארץ") ואף שיקולים תכנוניים (בהתחשב ביכולת להבטיח שמירה על עתודות קרקע ושטחים לתועלת הציבור בעזרת ניהול ציבורי של משאב יקר זה) – ונראה שכל המטרות האלה השפיעו על החקיקה המקורית; אבל אי-ההכרעה בין המטרות, או לפחות לגבי הדירוג שלהן, והשתיקה המוחלטת של החוק בנושא השפיעו באופן אנוש על ניהולם של מקרקעי ישראל. כפי שאראה בהמשך, בעיה זו של אי-החלטה מעצבת את המציאות של הקרקעות גם בעקבות הרפורמה החדשה משנת 2009.

במהלך השנים שחלפו מאז חקיקתם של חוק היסוד ושל חוק מִנהל מקרקעי ישראל, התאפיין הניהול של מקרקעי ישראל ברעות חלות רבות. שיקול דעתו של המִנהל בניהול הקרקעות היה רחב ובמבחינות רבות כמעט בלתי מוגבל. חוק מִנהל מקרקעי ישראל לא הגדיר את מטרות הניהול של מקרקעי ישראל ואף לא חייב פרסום מכרזים לשיווק הקרקעות. במרוצת השנים הונהגה אמנם הנורמה של פרסום מכרזים, אך הדבר נעשה מכוח הנחיות פנימיות, והנורמה הזו היתה חלשה יחסית בגלל התוקף המשפטי המוגבל שיש להנחיות פנימיות. מאז שנות התשעים הידק בית המשפט העליון את ביקורתו על פעילותו של המִנהל. הפסיקה הכירה בחובה לשווק את הקרקעות בשיטה תחרותית (מכרז או הגרלה) בכפוף לחריגים. זמן קצר לאחר מכן הוחלה נורמה זו על המִנהל מכוח חקיקה אחרת – חוק חובת המכרזים שנחקק בשנת 1992.

הבעיות בניהול הקרקעות על-ידי המִנהל לא הסתכמו בחוסר הקפדה על שוויון אישי בתחרות על מקרקעי ישראל, אלא גם באי-שמירה על שוויון חברתי וקבוצתי. קרקעות שווקו ליזמים באופן שלא הבטיח תמיד נגישות למעוטי יכולת. קרקעות הוחכרו למטרות בנייה פרברית "זוללת" קרקעות ללא דאגה מספקת לשמירת הקרקעות למען העתיד. מועצת מקרקעי ישראל כללה נציגים של הממשלה, של הקרן הקיימת לישראל ושל הציבור, אבל לא היה בה בדרך כלל ייצוג רחב מספיק של כלל הקבוצות בחברה הישראלית והיתה בה באופן מסורתי דומיננטיות של המגזר החקלאי. ככל שמדובר במטרה הציונית של שימור בעלות הלאום על הקרקע – ללא קשר למסגרת החוקית הפורמלית – הבעלות הציבורית עברה תהליך הדרגתי של "הפרטה זוחלת". מבחינה פורמלית הבעלות והשליטה נשארו אמנם בידי המִנהל, אך מבחינה ציבורית וחברתית היה ברור שקרקעות רבות לא יחזרו לעולם לידי הציבור. במגזר העירוני הציפייה הברורה היתה שהחוכרים יישארו "תמיד" בדירותיהם, וגם במגזר החקלאי ניתן היה לראות (גם מפרשת הפשרת הקרקעות) כי הקרקעות נחשבות – ציבורית, אם כי לא משפטית – "של" החקלאים. בנוסף לכל אלה, ניהול הקרקעות נחשב לא יעיל. בתודעת הציבור, הביורוקרטיה של המִנהל נחשבת לאחת הדוגמאות הפחות מוצלחות לניהול ציבורי תקין, שקוף ואפקטיבי.

ליבת הרפורמה

מכל הסיבות הללו נראה לכאורה שהגיעה העת לשינוי. אבל השאלה המתבקשת היא איזה שינוי? "כרטיס הביקור" של הרפורמה החדשה הוא שחרור "הפקק הביורוקרטי" למטרות בנייה ופיתוח, באופן שיקדם את הצמיחה הכלכלית של המדינה. כפי שצוין, הביורוקרטיה המסורתית של מִנהל מקרקעי ישראל אינה ערך הראוי לשימור. אבל לאן יוביל אותנו החוק החדש?

יש ברפורמה פן ארגוני של הפיכת המִנהל לרשות עצמאית במגמה לייעל אותו. זהו עניין חשוב, אך לא זהו לב הרפורמה; ואם בכך היה מדובר, הנושא לא היה זוכה ליותר מהתייחסות אגבית בכלי התקשורת. העיקר הוא מטרות המדיניות שהחוק נועד להשיג. לשם דיון בכך יש להבחין בין המטרות הפורמליות של החוק לבין האתוס שלו. האתוס של הרפורמה הוא אתוס של הגברת השיווק והפיתוח. הצעות חוק מוקדמות שהופצו בשלבי הדיונים הדגישו את מגמת הפיתוח, ובהתאם לכך הזכירו רק בשולי הנוסח המוצע את המטרה של השמירה על הסביבה. הביקורת הציבורית עשתה את שלה, וכעת החוק מציין באופן מכובד, כי מטרותיה של הרשות, כלומר של המִנהל במתכונתו הארגונית החדשה, הן "ניהול מקרקעי ישראל כמשאב לשם פיתוחה של מדינת ישראל לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים, ובכלל זה להשארת עתודות קרקע מספיקות לצורכיה ולפיתוחה של המדינה בעתיד, תוך איזון ראוי בין צורכי שימור לצורכי פיתוח, ובין שיווק קרקע לשמירה על עתודות קרקע לצורכי ציבור". כל הדברים הנכונים נאמרים כאן כעת. אבל השאלה היא למה באמת יביא החוק במתכונתו החדשה מבחינת "הפרטים הקטנים" שעושים את כל ההבדל שבעולם.

הסיפור המדויק מכל

ראשית, יש לבחון באופן מדוקדק יותר את המתכונת הניהולית החדשה שהרפורמה יוצרת. הרכבה של מועצת מקרקעי ישראל השתנה כליל. כפי שצוין, ההרכב הקודם של המועצה היה מבוסס על רעיון של ייצוג הציבור, באופן חלקי לפחות (אף שערך זה לא הוגשם באופן מלא בשל הטיות בהרכב המועצה בפועל). החוק החדש מבטל את הרעיון של הנציגות כמעט לחלוטין. במועצה יכהנו שבעה נציגי ממשלה ושישה נציגים של הקרן הקיימת לישראל. מבין נציגי הממשלה יש רוב מובהק למשרדים שנוטים לקידום המטרות הכלכליות של ניהול המקרקעין, והם נציג ראש הממשלה, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר ונציגים של שרי הפנים, החקלאות והתשתיות. שני הנציגים האחרים, שאינם צפויים לנטות לצד זה – נציג שר המשפטים ונציג השר להגנת הסביבה – מהווים מיעוט. לצדם יֵשבו במועצה נציגי הקרן הקיימת לישראל, שהיא גוף בעל אינטרסים משלו, ובכל מקרה, לא מייצג את הציבור בישראל על כל רבדיו. מכל מקום, החוק החדש מוסיף וקובע כי "נציגי הממשלה במועצה יהיו כפופים למדיניות הממשלה". בכך נסתם הגולל על דיון עצמאי במועצת הרשות, שהופכת בכך למעין יד ארוכה של הממשלה – ותו לא. זהו מודל שיש לו גם יתרונות, אך ברור כי אין פה מימד דמוקרטי של מתן ביטוי לפן הציבורי הרחב יותר בכל הנוגע למשאב יקר מציאות ובעל חשיבות ראשונה במעלה במדינה קטנה כישראל. החוק נותן מעמד של משקיף בלבד לנציג ציבור אחד – מטעם כלל הארגונים הפועלים בתחום הסביבה.

שנית, יש להוסיף ולבדוק את האותיות הקטנות ממש בסופו של החוק – שאולי מספרות את הסיפור המדויק מכל. העיקרון החוקתי הבסיסי לגבי מקרקעי ישראל, שהרפורמה פועלת במסגרתו כביכול (מאחר שלא הוצע לשנות את חוק יסוד: מקרקעי ישראל), הוא של שימור הבעלות הציבורית על הקרקעות, בכפוף לחריגים. אבל בדיקה נוספת מלמדת כי החוק מרחיב את האפשרות להעביר בעלות על קרקעות לידיים פרטיות בהיקף של עד 800,000 דונם (בהשוואה ל-100,000 דונם בחוק המקורי, או המכסה המעודכנת של 200,000 דונם שאושרה בתיקון חוק קודם). העברה כה מסיבית של קרקעות לידיים פרטיות מהווה שינוי של ממש בעיקרון של בעלות ציבורית, שמתרוקן במידה רבה מתוכנו. יתר על כן, חריג זה חל על קרקע המוגדרת כ"עירונית", אך הרפורמה החדשה תיקנה והרחיבה גם את ההגדרה הזאת, כך שלקרקע עירונית תיחשב קרקע שייעודה הוא "למגורים או לתעסוקה" (מונח שכולל גם קרקע שמיועדת ל"תעשייה, מלאכה, משרדים, מסחר, תיירות או מלונאות").

אם נחזור אל ההבחנה בין המטרות הפורמליות של החוק לבין האתוס שלו, ניתן לומר כעת בבירור: האתוס של החוק החדש הוא אתוס של הפרטה ושל פיתוח מואץ. מלמעלה, על פני השטח, יש בו מסר של ייעול שלטוני ושמירה על איזון בין מטרות לאומיות, חברתיות, כלכליות וסביבתיות, ואילו בזרמי העומק מדובר במפנה חד בהשוואה לכל מה שהכרנו.

יציר כלאיים

מהפכה אינה בהכרח דבר שלילי. אבל כאשר פונים לדרך של מהפכה צריך להגדיר עבור עצמנו: מה אנחנו באמת רוצים. לשם כך, קודם כל, חשוב שנקודת המוצא לדיון תהיה שקופה. אין מדובר אך ורק ברפורמה בניהול מקרקעי ישראל. מדובר בשינוי בתפישת העומק של מקרקעי ישראל. מקרקעי ישראל עומדים לעבור "כיווץ" באופן שיותיר בידיים ציבוריות שטחים שאינם מתאימים לפיתוח, ואילו מרבית הקרקע הנחשבת למשאב כלכלי תעבור לידיים פרטיות.

מדוע אפוא לא פנתה הממשלה לדרך של שינוי בחוק היסוד עצמו ושל שינוי העיקרון החוקתי של בעלות ציבורית? שאלה זו מחזירה אותנו למבוך המטרות הנוגדות. הממשלה רואה עצמה ממשלת "ימין". אבל לימין הפוליטי (כמו לשמאל הפוליטי) יש שני מוקדים: כלכלי ומדיני. מן הבחינה הכלכלית הממשלה מעוניינת בהפרטת מקרקעי ישראל, אך מן הבחינה המדינית היא אינה מעוניינת באובדן השליטה על הגורם הקרקעי בארץ ישראל. התוצאה היא אפוא יציר כלאיים, שמנסה לגשר בין הראש הימני (הכלכלי) של הממשלה לבין הלב הימני (המדיני) של הממשלה.

ומה באשר למתנגדים לחוק? גם בקרבם ניתן להבחין בנקל בפיצול האישיות הפוליטי של הימין והשמאל במדינת ישראל. עם המתנגדים לחוק נמנים ארגונים המזוהים עם השמאל (תנועות כדוגמת הנוער העובד והשומר הצעיר). גם אצלם ניתן לראות את המתח הפוטנציאלי בין שתי הפנים של השמאל הישראלי. ארגונים אלה מתנגדים לרפורמה בגלל הפן החברתי אידיאולוגי ובגלל החשש מפני השתלטות של בעלי הון והגברת החסמים לפתרונות דיור בשל כך. אבל מבחינת האתוס שלהם בהקשר של הסכסוך הערבי-ישראלי הם היו צריכים להיות מעוניינים לכאורה ברפורמה שתפחית את השליטה היהודית-לאומית בקרקעות, ולכן תתרום ליתר נגישות של ערבים לקרקעות. לצדם מתנגדים לרפורמה גם ארגוני ימין מובהקים, כמו חוג הפרופסורים לחוסן מדיני וביטחוני. מבחינתם של ארגונים אלה החשש שונה בעיקרו – זהו החשש מפני כרסום באתוס הציוני של הגמוניה יהודית בארץ ישראל.

בתוך כל הבליל הזה הולך לאיבוד השיח הציבורי שהיה צריך להתנהל. הן התמיכה בחוק והן ההתנגדות לו מתנהלות בעולם של ריבוי מטרות וקואליציות אד-הוקיות. הדיון בשאלה לשם מה אנו רוצים לשמר את מקרקעי ישראל – ובהתאם לכך, באיזה אופן – הולך לאיבוד. צודקת הממשלה שאין להתרפק על העבר. צודקים גם המתנגדים בטענתם כי מה שהוצע כפתרון מסתמן כעסקת חבילה של בעיות חדשות. מכל מקום, הליך חקיקתו של החוק החדש, הליך שהושלם במהירות, לא עודד את הדיון בשאלות העקרוניות של תכליות השמירה על מקרקעי ישראל , אלא הבליע אותו .

 

המאמר פורסם בגיליון מספר 56 של "ארץ אחרת": והארץ תימכר – תחקיר: מדוע עבר החוק להפרטת קרקע הלאום. להזמנת הגיליון לחצו כאן

דפנה ברק-ארז היא שופטת בבית המשפט העליון. תפקידים קודמים שמילאה היו פרופסור מן המניין ודקאן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, מופקדת הקתדרה למשפט וביטחון באוניברסיטת תל אביב, ויו"ר האגודה למשפט וחברה

תגובות פייסבוק

תגובות

תגובות

הגיבו לכתבה