דלג לתוכן הראשי
עיתון בשירות החברה
31 באוקטובר 2002 | מהדורה 12

בין 'בריטיש רייל' לחוצה-ישראל

האמונה ביעילות השוק הפרטי, המנוסחת במלים "כל מה שלא יופרט, יושחת" גרמה לממשלת בריטניה להפריט את חברת הרכבות הלאומית המעולה "בריטיש רייל", ל-26 חברות שיתחרו ביניהן. גם ממשלת ישראל האמינה כי הקמת כביש חוצה ישראל באמצעות יזם פרטי, תחסוך לאוצר המדינה מיליארדי שקלים. על החלומות המנופצים של מפריטי תשתיות התחבורה.

הפגנה נגד כביש חוצה ישראל

בימי-הביניים באירופה כמעט הכול היה מופרט: החינוך, הדת, המשטרה, הצבא, מכבי-האש, בתי-הכלא, דואר, תחבורה ציבורית ואפילו מס-הכנסה. את המס גבה הזכיין (הפיאודל), אשר היה מעביר – או לא מעביר – למלך את חלקו.התשתיות הפיזיות היו מופרטות גם הן: העובר בדרכים נאלץ לשלם אגרה לבעלי השררה שתחזקו את הדרכים ביעילות מקסימלית, כלומר, בהשקעה מינימלית. הלאמת השירותים השונים עם התמזגותן של נסיכויות, התגבשותן של המדינות והתחזקותו של השלטון המרכזי בישרה את שלהי ימי-הביניים. הצבא, המשטרה, הדואר ועוד נעשו מלכותיים, ויותר מאוחר ממשלתיים. הממשל המרכזי היה לאחראי על החינוך, התשתיות הפיזיות ועוד. ריכוז השירותים איפשר השקעות גדולות ופיתוחם של שירותים אלו.

בישראל של האלף השלישי גוברים קולותיהם של הרוצים לחזור על "סיפור ההצלחה" של ימי-הביניים. יש נטייה חזקה של הממשלה להסיר אחריות מכל דבר. להסרת האחריות, המחלחלת היטב כלפי מטה, יש סלוגן: "הפרטה". התפישה הכלכלית הימי-ביניימית זוכה לרנסאנס לא רק בישראל, אלא גם בעולם, ובאירופה בפרט.

שני מקרים שונים של הפרטת תחבורה מעידים על הקשיים ועל הבעיות הבסיסיות של התהליך: האחד בבריטניה של שנות התשעים, עת הממשלה השמרנית בראשותה של מרגרט טאצ'ר הפריטה מכל הבא ליד, ובכלל זה את הרכבת הבריטית ('בריטיש רייל'), והשני אצלנו, בפרויקט כביש חוצה-ישראל.

שתי בעיות בסיסיות טמונות בהפרטת תשתיות תחבורה:

מערכת תחבורה היא רשת המונית, המחייבת הסתכלות כוללת. הפרטת המערכת לגורמים מעכבת את התיאום בין כל המרכיבים ומשבשת את יעילותה ואת בטיחותה.

כדאיות כלכלית היא בעיה חשובה נוספת: כמו הרבה שירותים ממשלתיים, גם תשתית תחבורה אינה רווחית. כדי להפוך אותה לכלכלית, נותנת הממשלה לזכיין הטבות כספיות, כמו ערבויות לרווח, רכישה במחיר נמוך מאוד, השתתפות בעלויות השונות ועוד. רק אז נעשית ההפרטה כדאית מן הבחינה הכלכלית.

בסוף שנות השמונים זכיתי להיות אחד המשתמשים ב'בריטיש רייל'. הבריטים נהגו להתלונן על רמת השירות והדיוק של הרכבות, ואני, הישראלי, נשארתי פעור פה. לא רק בהשוואה לארץ; 'בריטיש רייל' היתה אחת ממערכות הרכבות הגדולות, המורכבות והאמינות באירופה, גם בהשוואה לאחיותיה הצרפתית והגרמנית.

חוק פרקינסון הראשון

באותה תקופה הציעו כמה מכונים כלכליים, כמו מכון אדם סמית, להפריט את 'בריטיש רייל' לחברות אחדות ולמכור אותן לסקטור הפרטי. ממשלת טאצ'ר, ובראשה שר התחבורה הבריטי ססיל פרקינסון, אימצו את ההמלצות בחום, כדברי פרקינסון ב-1990: "השאלה היא לא אם עלינו להפריט את זה או לא, אלא איך ומתי". התוכנית היתה פשוטה: לפרק את 'בריטיש רייל' לשני חלקים; החלק הראשון יכלול את המסילות, את מערכות האיתות וחלק גדול מהתחנות, והחלק השני – את הקווים עצמם. הקווים חולקו בין 25 חברות, וכל חברה החזיקה בכמה קווים. משרד האוצר הבריטי לחץ לפרק את הרכבת לגורמים קטנים ורבים, כדי להקל על המכירה.

ב-1 באפריל 1994 (וזו לא היתה מתיחה) הופרדו קווי הרכבת מהמסילות, כשלב ראשון לקראת ההפרטה.

דווקא מרגרט טאצ'ר, חסידת ההפרטות, היא שעיכבה את המכירה במשך זמן רב. ייתכן שהקשיבה לאזהרות הרבות, שלפיהן פירוקה של מערכת כל-כך גדולה, מסונכרנת ומתוזמנת יפגע בתפקוד הרכבות. כל זאת לא מנע מארבעה שרי תחבורה לשקוד על תכנונה ועל קידומה של הפרטת 'בריטיש רייל', ואמנם תחת שלטונו של ג'ון מייג'ור, ולאחר לחצים מצד פקידי משרד האוצר הבריטי, יצאה ההפרטה אל הדרך.

בדצמבר 1995 החלה ההפרטה, ותוך שנה וחצי נמכרה כל ה'בריטיש רייל'. כדי למכור מהר ולהפוך את החברות לאטרקטיביות ניתנו לזכיינים ערבויות ממשלתיות לרווחיות הקווים. ואכן, חודש לפני הבחירות (שג'ון מייג'ור הפסיד בהן) הסתיימה מכירת הקווים. ב-1996, לאחר מחיקת חוב של מיליארד פאונד, מערכת המסילות הונפקה בבורסה בערך של 1.93 מיליארד פאונד. אחד השיקולים להנפקת המסילות בבורסה היה פוליטי: נושא זה היה שנוי במחלוקת בין מפלגת השמרנים (שהיתה בשלטון) ובין מפלגת הלייבור. הפרטת המסילות למאות אלפי בעלויות היתה אמורה להקשות על ההלאמה-מחדש.

בנושא אחד יש קונצנזוס היום בבריטניה: ההפרטה נכשלה. כל המערכות נמצאת במגמת ירידה: הבטיחות, השירות, עמידה בלוחות הזמנים. הכול הידרדר, למעט מחירי הנסיעה, אשר עלו לשיעור הגבוה ביותר באירופה.

השערוריות פרצו זמן קצר לאחר ההפרטה. מתברר שהחברות נמכרו במחיר הרבה יותר נמוך, עד כדי גיחוך, ממחירן הריאלי. כמה חודשים לאחר הקנייה מכרו הזכיינים את החברות ברווחים עצומים. בסקר שערך National Audit Office, ואשר כלל שלושה מתוך 25 הזכיינים, התברר כי הזכיינויות אשר נרכשו ב-1.8 מיליארד פאונד נמכרו לאחר שבעה חודשים ב-2.65 מיליארד פאונד. רווח יפה למדי של 180 מיליון דולר לחודש. יתר על כן, התברר כי הממשלה בחרה במקרים אחדים למכור לכל הממעיט במחיר, ועוד "אי-סדרים" רבים אחרים.

המכירה הבהולה לפני הבחירות, והרצון להוכיח שאפשר להפריט, הובילו להפסד של מיליארדי פאונד.

האמונה, שהשירות ישתפר לאחר ההפרטה, הכזיבה. על-פי הדו"ח שלCentral Rail Users Consultative Committee (CRUCC), במהלך שנה אחת עלה שיעור תלונות הנוסעים בעשרות אחוזים. עיקר התלונות הצביעו על צפיפות-יתר (149%), אי-עמידה בזמנים (134%), פגימה באמינות (149%), מודיעין לקוי (258%), כרטוס (580%).

התפישה השלטת, שלפיה תחרות משפרת את השירות, לא מומשה למעשה, כיוון שהקווים בבעלויות השונות מובילים ליעדים שונים, ואין בעצם מתחרים על קווים המגיעים לאותו יעד. ההפך הוא הנכון, כל חברה היתה למונופול של אותו קו וכל שנשאר בידה הוא להתייעל, כלומר, לצמצם את ההוצאות ולהגדיל את ההכנסות. הרכבת הדרום-מערבית, למשל (South West Trains), פיטרה שבעים נהגי קטר וביטלה אלפיים רכבות זמן קצר לאחר ההפרטה.

בתחבורה הציבורית בכלל, וברכבות בפרט, הכרחית ההרמוניה. לוחות הזמנים של הרכבות צריכים להיות מסונכרנים; חשוב שרכבת ההמשך או אוטובוס יחכו לנוסע היורד מהרכבת. יש צורך במשרד מודיעין אחד אשר ייתן מידע המתייחס לכל הקווים, ולא רק לקווי החברה הזכיינית. חשוב שהכרטוס יהיה משותף, כדי שנוסע המחליף רכבות יוכל להשתמש באותו כרטיס. כל השירותים הללו, ושירותים נוספים, קרסו עם ההפרטה.

הנושא שזכה לתהודה הגדולה מכולם הוא הבטיחות. נראה שלפחות שלוש תאונות של רכבות –Southhall (98), Ladbroke Grove (99), Hatfield (2000) – יכלו להימנע, אילולא ההפרטה. במקרה של הארטפילד, רצתה חברת המסילות לסגור את הקו ולתקן את התקלה שגרמה מאוחר יותר לתאונה; אולם החברה שזכתה במכרז לקווים התנגדה, מחשש להפסד הכנסות. אין הערכות שלפיהן אחרי ההפרטה הנסיעה ברכבת נעשתה יותר מסוכנת, אך התאונות חשפו את האמת הצורמת, שאין את מי להאשים בהן. לפני ההפרטה היה בעל-בית אחד, לאחר ההפרטה ישנם עשרות גורמים האחראיים על בטיחות בתחומים שונים.

מידת הכשלון הבריטי מצטיירת בבהירות רבה יותר, כאשר משווים את מצב מערכת הרכבות בבריטניה למצב בתחום זה בצרפת. בצרפת מערכת הרכבות נשארה ממשלתית, ונחשבת למערכת הטובה ביותר באירופה. היא המתקדמת ביותר מבחינה טכנולוגית, מדייקת בלוחות הזמנים ומסיעה הרבה יותר נוסעים מאחותה הבריטית.

מדאיג לראות, שבישראל מסרבים ללמוד מנסיונה של בריטניה. ממשלות ישראל מעתיקות את המודל הבריטי, כולל כל הטעויות, ובחיוך של תם מכתירות את המהלך כהצלחה.

הפרויקט הישראלי המזוהה ביותר עם הפרטת תשתיות הוא כביש חוצה-ישראל. אין זה המקום להיכנס לדיון באשר לנחיצותו או יעילותו של הכביש, אך הפרטתו של פרויקט זה מבהירה את בעייתיות ההפרטה, בכלל, ואת בעייתיותה של הפרטת התשתיות הפיזיות, בפרט.

על הקמת כביש חוצה-ישראל החליטה ממשלת רבין בשנת 1992. בעקבות החלטה זו הוקמה חברה ממשלתית בשם 'חברת כביש חוצה-ישראל', שהוטל עליה לבחון, לתכנן, לקדם ולהקים את כביש חוצה-ישראל. משרד האוצר, שראה בפרויקט זה הזדמנות פז להצית את אבוקת הפרטת התשתיות, דחף והצליח לקבל החלטת ממשלה שלפיה ייהפך כביש חוצה-ישראל לכביש אגרה, אשר ייבנה במימון פרטי. החלטה זו קיבלה אישור חוקי עם העברת חוק כביש-אגרה בכנסת.

להפרטת הכביש נבחרה שיטת ה-BOT (Bid, Operate, Transfer). כלומר, הזכיין שייתן את ההצעה הטובה ביותר יבנה את הכביש על חשבונו, יכסה את ההשקעה וירוויח מאגרה שתיגבה מהנהגים במהלך תקופה מוסכמת. בסיום התקופה יועבר הכביש לרשות המדינה. רעיון פשוט: מדינת ישראל תקבל כביש גדול, מהיר ורחב בחינם.

'חברת כביש חוצה-ישראל' המתינה ליהודי הטוב שיבוא מאמריקה ויבנה לנו כביש בחינם, אך זה בושש לבוא. מתברר כי כבישי אגרה הם לא-כלכליים, וכדי להפוך אותם לאטרקטיביים צריך להוציא כסף. על כן בתנאי המכרז התחייבה הממשלה לממן את:

  1. קניית הקרקע ופינויה מתושבים וממכשולים אחרים
  2. בניית שניים מהמחלפים היקרים ביותר (בן-שמן וקסם)
  3. בניית כבישי רוחב שיזינו את כביש חוצה-ישראל
  4. ערבות של 80% לרווחיות הכביש (שפירושו כי גם אם לא ניסע לעולם על הכביש, נממן את הזכיין באמצעות המסים)

בסופו של דבר, ולאחר קבלת סוכריות נוספות, הכביש נעשה אטרקטיבי, והמשקיעים התרצו.

בדצמבר 1999, כשמונה שנים לאחר ההחלטה על בניית הכביש, החלו בעבודות וכיום, כעשר שנים לאחר ההחלטה, נפתחו כ-17 מתוך 324 הק"מ של הכביש המתוכנן.

אם כן, מדוע פרויקט פרטי, שהיה אמור להיות מהיר, יעיל וזול, הסתבך והיה לאטי, לא-יעיל ובזבזני?

כדי לתת לזכיין לבנות פרויקט בסדר-גודל שכזה, יש צורך להקים מנגנון ממשלתי שיבחן את הפרויקט, יתכנן, יכין את המכרז, יבחר את הזכיין, יפקח על הבנייה ויבחן את התפעול. מנגנון כזה ('חברת כביש חוצה-ישראל') עולה כסף, והרבה. 'חברת כביש חוצה-ישראל' עלתה כ-800 מיליון ש"ח עוד לפני שהונח מטר אחד של אספלט. הכנת המכרז ובחירת היזם ארכו כמה שנים. לאחר שהזכיין נבחר הוא עסק בגיוס הון; גיוס ההון לקח זמן-מה, אך בלי קשר לפרק הזמן הנדרש לגיוס עצמו, עלות גיוס ההון יקרה יותר לתאגיד מאשר למדינה. הזכיין גם רוצה להרוויח; זוהי עלות נוספת, אשר איננה קיימת כאשר המדינה בונה כביש.

העלות האחרונה והלא-חביבה היא עלות הסיכונים. כדי למשוך יזמים לקחה הממשלה על עצמה את רוב הסיכונים, והזכיין מצדו לוקח את רוב הרווחים. במקרה של כביש חוצה-ישראל, העריך הכלכלן רן חקלאי את שווי ערבות המדינה לרווחיות הכביש בשישה מיליארדי ש"ח.

לעתים קרובות אני נשאל בספקנות: "אם כן, מדוע מפריטים כבישים, רכבות, אוטובוסים? הרי לא ייתכן שמקבלי ההחלטות כולם מטומטמים". את התשובה יש לחפש בתפישת העולם הכלכלית של מקבלי ההחלטות. האמונה ביעילות השוק הפרטי, המנוסחת במלים "כל מה שלא יופרט, יושחת", מסמאת את עיניהם מלראות אפילו את השיקולים הכלכליים הטהורים; שלא להזכיר את ההשלכות החברתיות הנלוות לתהליך ההפרטה.

את הבהילות להוצאה לפועל של המכרז לכביש ניתן להדגים באנקדוטה הבאה: לפני שלוש שנים, בעוד הנכים מפגינים במשך שבועות מול משרד האוצר כדי לקבל את המגיע להם בדין, טלפן יהודה רווה, עורך-הדין של 'חברת כביש חוצה-ישראל', אל שר האוצר דאז, אברהם בייגה שוחט. עורך-הדין של הזכיין דרש הטבת מס בשווי של מאתיים מיליון דולר. הזכיין קיבל את מבוקשו לאחר כמה שעות. גם הנכים קיבלו את מבוקשם, אך רק לאחר חודש של שביתת-שבת, והסכום שניתן להם היה קטן בהרבה.

צמיחה כלכלית

איננו מבקשים לרמוז כאן, שהריכוזיות טובה בכל מקרה ומקרה. אם עלי לבחור בין אירופה של ימי-הביניים לבין ברית-המועצות של המאה שעברה, אינני בוחר לא בזו לא בזו, ואף לא בדרך ביניים. כל תפישה גורפת, הגורסת שהפרטה או הלאמה היא הדרך הנכונה, הנָּה מוטעית, לדעתי.גם התנועה הסביבתית בעולם מחפשת רובד שונה מהחשיבה הקפיטליסטית, הסוציאליסטית או הקומוניסטית. הקפיטליזם, בדיוק כמו הקומוניזם, מעודד ניצול מקסימלי של משאבים, רק שהקומוניזם רוצה לחלק את השלל בצורה שווה.

צריך לחשוב בצורה אחרת לחלוטין. החשיבה צריכה להיות ערכית, ולא כמותית. יש לזכור שכלכלה היא כלי, ולא יעד. גם אדם סמית היה פילוסוף ולא כלכלן, ומאז "מדע" הכלכלה משודרג מדי שנה, והוא בדרכו להפוך לדת.

אסור שהחשיבה תהיה כלכלית, כי תפישות עולם כלכליות תמיד נכשלות. נתבונן בכלים הכלכליים שקיימים היום, ונראה עד כמה הם מעוותים את המציאות. לדוגמה, התל"ג (תוצר לאומי גולמי), אשר משקף את רמת החיים, כלומר, את היקף הפעילות הכלכלית. לפי אמת-מידה זו, ככל ששיעור הגירושין גדל, זה יפה וטוב, שהרי אז גם התל"ג גדל: מוכרים דירות, קונים דירות, שוכרים עורכי-דין. דוגמה נוספת: ככל שהמים מזדהמים, גם אז התל"ג גדל. מוכרים יותר מים מינרליים, מתפילים מים. בקיצור, ככל שהצרות גדלות, התל"ג עולה. אינני מציע כאן תרופות פלא, אך היעדים חייבים להיות ערכיים ולא כלכליים. כשהחברה תבין שלאדם זקן יש יותר מה להציע מאשר לבעל הון, אז נדע שאנו בכיוון הנכון. עלינו לקבל כי פיתוח אנושי קודם לפיתוח כלכלי, לחשוב איך נוכל להגביר את רגישותנו לסביבה, לבנות את הקהילה מחדש, לגבש את זהותנו, לא לחמוד, לחדש את התקשורת עם ילדינו, ליצור אמון בין אנשים ועוד. זוהי לא אידיאה; זוהי ההצעה המעשית ביותר שיש לי להציע, גם בתחום התחבורה.

ואת הצמיחה נשאיר לטבע.

ערן בן-ימיני הוא מייסדה ומנהלה הראשון של ארגון "מגמה ירוקה"

הכתבה התפרסמה בגיליון מספר12 של "ארץ אחרת". להזמנת הגיליון לחצו כאן

תגובות פייסבוק

תגובות

תגובות

הגיבו לכתבה